II SA/Bd 1271/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie prawa do uposażenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego z [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania K. S. prawa do uposażenia za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] października 2011 r. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. W dniu [...] grudnia 2007 r. Komendant Miejski Policji wydał na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji rozkaz Personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2008 r. Przyczyną zwolnienia był upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które miało miejsce w związku z toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym. W wyniku złożenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji w dniu [...] lutego 2008 r. uchylił powyższy rozkaz personalny m.in. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i datę tę ustalił na dzień [...] lutego 2008 r. Następnie wyrokiem z [...] lipca 2011 r. Sąd Rejonowy w sprawie o sygn. akt [...] (w postępowaniu karnym stanowiącym podstawę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych), uniewinniono K. S. od popełnienia zarzucanych mu czynów. Skarżący nie dochował 7-dniowego terminu zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji i w tej sytuacji rozkazem personalnym z [...] września 2011 r. Nr [...] Komendant Miejski Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] września 2011 r. Rozkaz ten został w części uchylony rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu [...] października 2011 r. Rozkazem Nr [...] KWP ustalił ostatecznie datę: przywrócenia skarżącego do służby na [...] lipca 2011 r., datę, w której upłynął termin zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby na [...] lipca 2011 r. oraz datę zwolnienia ze służby na [...] października 2011 r. Tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bd 1414/11 oddalił skargę K. S. wniesioną na powyższy rozkaz – podkreślając w pisemnych motywach na przekroczenie przez skarżącego ustawowego terminu do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby (terminu biegnącego od daty uprawomocnienia się orzeczenia uniewinniającego go od zarzutu popełnienia czynu karalnego), a tym samym na ziszczenie się skutku określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji (tj. skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego w terminie 3 miesięcy od chwili przywrócenia do służby na skutek uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego). Wyrokiem z [...] lutego 2017 r. Sąd Apelacyjny w sprawie [...] przyznał K. S. prawo do emerytury policyjnej od [...] grudnia 2013 r. – zaliczając do okresu służby, w myśl art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (....), okres pozostawania w stosunku służbowym od dnia przywrócenia do służby (od [...] lipca 2011 r.) do [...] października 2011 r. (do dnia zwolnienia ze służby zgodnie z rozkazem personalnym Nr [...]). Powołując się na powyższy wyrok K. S. pismem z [...] kwietnia 2017 r. wniósł o wypłatę zaległego uposażenia za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] października 2011 r. W rozpoznaniu tego wniosku Komendant Miejski Policji decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. odmówił skarżącemu prawa do uposażenia za okres wskazany w/w wniosku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Komendant wskazał, że K. S. nie zgłosił gotowości podjęcia służby i faktycznie nie wykonywał czynności i obowiązków służbowych funkcjonariusza Policji w ramach istniejącego stosunku służbowego. Nie skierowano skarżącego na badania lekarskie, nie wystąpiono o poświadczenie bezpieczeństwa, nie wnioskowano o wydanie legitymacji służbowej. W tej sytuacji, w ocenie KMP w świetle art. 42 ust. 4 ustawy o Policji brak jest podstaw do uwzględnienia żądań skarżącego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zarzucił naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne wyrażenie poglądu, że policjantowi bez przydziału służbowego nie przysługuje uposażenie pomimo łączącego stosunku służbowego. Skarżący podniósł, że powołany przepis ma szczególny charakter i gwarantuje policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie przerwy w pełnieniu służby w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie – między innym w związku z pozostawaniem bez przydziału służbowego. Skarżący wyraził ponadto pogląd, że w sytuacji reaktywowania go do służby z mocy prawa (wskutek uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego) to tym samym w pełni uzasadnione jest jego roszczenie w zakresie uposażenia za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] października 2011 r. W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] września 2017r. Komendant Wojewódzki Policji wskazał na prawidłowość argumentacji Komendanta Miejskiego Policji i podkreślił, że samo pozostawanie funkcjonariusza w stosunku służbowym nie wystarcza, aby tylko z tego tytułu przysługiwało jemu uposażenie. Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Komendant powołał się na brzmienie art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji i wyjaśnił, że "powrót" do służby następuje w drodze mianowania, przy czym początek faktycznej służby liczy się od dnia określonego w rozkazie o mianowaniu i z tym dniem powstaje prawo do uposażenia. Na poparcie takiego stanowiska Komendant wskazał na wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., w uzasadnieniu którego zaprezentowane został pogląd, zgodnie z którym "podjęcie służby należy rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym". Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S. zarzucając obrazę art. 42 ust. 7 w związku z art. 121 ustawy o Policji przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż policjantowi przywróconemu do służby za okres bez przydziału służbowego nie przysługuje uposażenie. Formułując powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi K. S. podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie – podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji naruszenia prawa – w tym przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) wskazanych w skardze. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia sporu w kontrolowanej sprawie jest ustalenie, czy po reaktywowaniu skarżącego do służby w związku z uprawomocnieniem się wyroku uniewinniającego go od zarzutu popełnienia czynu karalnego nabył on prawo do uposażenia. W ocenie Sądu odpowiedzi należy poszukiwać w treści art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego (art. 42 ust. 7). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z [...] lipca 2011 r. (sygn. akt [...]) stanowił podstawę do przywrócenia K. S. do służby w Policji na stanowisko równorzędne (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). Powyższe przywrócenie nastąpiło z mocy prawa. Od daty uprawomocnienia się tego orzeczenia rozpoczął się dla skarżącego bieg 7-dniowego terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby – o czym przesądził tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bd 1414/11. Konsekwencją niewykonania tego obowiązku przez skarżącego w zakreślonym terminie było jego zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem [...] października 2011 r. Uchybienie zatem tego terminu wywołało skutek prawny wygaśnięcia jego praw i obowiązków o charakterze materialnym w okresie od dnia, w którym upłynął termin do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby (od [...] lipca 2011 r.) do dnia zwolnienia ze służby. Należy w tym miejscu podkreślić, że w świetle powołanego przepisu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, nawet zgłoszenie do niezwłocznego podjęcia służby w 7-dniowym terminie nie zawsze powoduje nawiązanie stosunku służbowego uprawniającego do uposażenia, gdyż może się okazać, że funkcjonariusz nie może zostać dopuszczony do służby, jeżeli po zwolnieniu go ze służby (np. wskutek upływu 12-to miesięcznego okresu zawieszenia) zaistnieją okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia (np. na skutek orzeczenia niezdolności do pełnienia służby). Należy zatem przyjąć, że uposażenie nie jest, co do zasady, świadczeniem wynikającym z samego tylko pozostawania przez policjanta w stosunku prawnym, lecz powiązane jest z wyrażeniem gotowości do pełnienia służby oraz realnym wykonywaniem przez niego zadań służbowych. Jest ono ściśle powiązane z posiadaniem określonego przydziału służbowego, który umożliwia faktyczne wykonywanie zadań służbowych. "Podjęcie służby" zatem w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji (którego zastosowanie należało rozważyć w odniesieniu do skarżącego w myśl art. 42 ust. 7 tej ustawy) należy rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym po zgłoszeniu gotowości do pełnienia służby. Taką wykładnię powołanego przepisu zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 1495/15 (LEX Nr 2241905). NSA w wyroku tym zwrócił uwagę, że ustawa o Policji posługuje się pojęciami: "przywrócenie do służby", "zgłoszenia gotowości jej podjęcia po reaktywowaniu stosunku służbowego", "dopuszczenia do służby" i "podjęcia służby" i z każdym z tych pojęć wiąże różne skutki. Uwzględniając zasady wykładni gramatycznej oraz systemowej (systematykę ustawy) NSA doszedł zaś do wniosku, że nawet "samo zgłoszenie gotowości podjęcia służby, a nawet dopuszczenie do służby, nie może być utożsamiane z jej podjęciem", bowiem "podjęcie służby należy rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym". Podzielając w pełni powyżej zaprezentowany pogląd prawny Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Skarżący bowiem nie zgłosił gotowości do niezwłocznego podjęcia służby w ustawowym terminie, nie został dopuszczony do służby i bezspornie nie wykonywał w okresie od [...] lipca 2011 r. obowiązków służbowych. W tych okolicznościach przyjąć należało, że nie podjął on służby w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniu skarżącego przepis art. 42 ust. 4 (w związku z art. 42 ust. 7) ustawy o Policji nie mógł zatem stanowić podstawy uwzględnienia jego roszczeń. Podobnie powołany w skardze przepis art. 121 ustawy o Policji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że podstawowym przepisem regulującym kwestie prawa do uposażenia jest przepis art. 99 ustawy o Policji, zgodnie z którym prawo to powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Treść tego przepisu nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że sam fakt mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe powoduje obowiązek wypłaty uposażenia w oderwaniu od wykonywania przez niego powierzonych mu zadań, czy obowiązków albo w oderwaniu od gotowości do podejmowania służby. Chociażby bowiem przepis art. 126 ust. 1 ustawy o Policji, wymieniając przesłanki zawieszenia funkcjonariuszowi prawa do uposażenia, wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy prawem do jego otrzymywania, a wykonywaniem obowiązków służbowych. O takim związku świadczy również treść powołanego przez skarżącego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie. Jednakże przepis art. 121 stanowi wyjątek od generalnej zasady powiązania prawa do uposażenia z wykonywaniem obowiązków służbowych. Jednakże – jako uregulowanie wyjątkowe – może się odnosić wyłącznie do przypadków niepodejmowania i niewykonywania obowiązków służbowych wymienionych w tym przepisie. Nie może się odnosić do sytuacji skarżącego albowiem to nie brak przydziału służbowego stoi na przeszkodzie przyznania jemu prawa do uposażenia za wnioskowany okres, a wyłącznie nie podejmowanie przez niego obowiązków służbowych z uwagi na nie zgłoszenie gotowości do podjęcia służby w terminie do [...] lipca 2011 r. (w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego). Nie zgłaszanie gotowości do podjęcia służby nie dawało bowiem podstaw prawnych do uzyskania przydziału służbowego (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 42 ust. 7 i art. 121 ustawy o Policji poprzez ich nie zastosowanie nie są trafne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów ustawy o Policji powołanych w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć, ani też przepisów procesowych i w tej sytuacji Sąd oddalił skargę – działając na mocy 151 p.p.s.a.