II SA/Bd 1272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. W., U. N., H. J. i K. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta A., w odpowiedzi na wniosek W. W., U. N., H. J. i K. D. (skarżących), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wynagrodzenia wyrządzonej przez Skarb Państwa szkody przez kupienie zabranych działek ziemi i budynków" dotyczącej nieruchomości położonej w gminie A., obręb R., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (obecnie [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działki powstały w wyniku podziału w 1978 r.: działka [...] podzielona została na działkę nr [...]/1 i nr [...]/2, i kolejno w 1981 r. działka nr [...]/1 podzielona została na działkę nr [...]/3 i nr [...]/4. Stwierdził, że wobec wymienionych nieruchomości nie toczy się żadne postępowanie administracyjne; że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej oraz wypisem z rejestru gruntów działki nr [...], nr [...]/2, nr [...]/4 i nr [...]/3 stanowią własność prywatną; oraz że starosta gospodaruje nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a ponadto właściciele działek nr [...], [...]/2 i [...]/4 nie są wnioskodawcami i nabyli prawo własności w formie umowy. Wskazał, że działka nr [...]/3 objęta wnioskiem w stanie obecnym stanowi czynny cmentarz komunalny, oraz że w przypadku złożonego wniosku nie ma zastosowania żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego we W., sygn. akt I C 53/08 z dnia 9 grudnia 2009 r. przyznanie zostało W. W. odszkodowanie w wysokości 34815 zł, oraz że roszczenie o nabycie własności jest roszczeniem cywilnoprawnym i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego; w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w trybie k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. W. W. złożyła odwołanie od powyższego postanowienia do Wojewody [...], podnosząc, iż w sprawie koniecznym jest zastosowanie przepisów prawnych nakazujących odpowiednim instytucjom Skarbu Państwa kupienie nieprawnie zabranej im ziemi, co doprowadzi do naprawienia wyrządzonej im przez urzędników państwowych szkody i krzywdy. W ocenie odwołującej się Starosta A. nie powinien powoływać się na przepisy prawne, które nie dotyczą sprawy wnioskodawców i odmawiać im zapłaty. Wskazała ponadto, że wina Skarbu Państwa orzeczona została wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I C 58/08. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty A. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I C 58/08 Sąd Okręgowy (błędnie oznaczony przez Wojewodę jako Sąd Rejonowy) we W. zasądził od Skarbu Państwa na rzecz W. W. kwotę 34815 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem przejęcie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki oznaczone obecnie numerami [...]/2, [...]/3 i [...]/4, w związku z czym uznać należy, że szkoda z tytułu niezgodnego z prawem przejęcie nieruchomości została w całości naprawiona przez Skarb Państwa i dalsze roszczenia W. W. są nieuzasadnione. W odniesieniu do żądania nabycia własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa, organ wskazał, że roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego; przepisy prawa nie przewidują obowiązku nabycia przez Skarb Państwa tych nieruchomości, ponieważ nie są one nieruchomościami, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ani też nieruchomości wskazanych w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym organ odwoławczy potwierdził prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania przez Starostę A. na podstawie art. 61a k.p.a. Pismem z dnia 16 września 2015 r. W. W., U. N., H. J. oraz K. D. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W uzasadnieniu skargi zażądali zapłaty za zabrane im przez Skarb Państwa w 1978 r. nieruchomości, których, jak wskazali, są właścicielami i nie mogą ich użytkować. Stwierdzili, że wypłacone im odszkodowanie należy traktować jako zadośćuczynienie, ponieważ wypłacona kwota jest za niska by kupić za nią nieruchomość o podobnej powierzchni; oraz że zgodnie z art. 77 Konstytucji RP obowiązkiem polskich urzędów jest wynagrodzenie szkody, jaką wyrządzili funkcjonariusze państwa polskiego obywatelom Polski, a taka sytuacja zachodzi w ich sprawie. Skarżący przedstawili tło historyczne statusu spornych nieruchomości, wskazując, że w związku z wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami Naczelnika Gminy A. stwierdzającej nabycie prawa własności przez S. G. (z dnia [...] sierpnia 1978 r.) oraz przenoszącej od niego na rzecz Skarbu Państwa własność gospodarstwa rolnego (z dnia [...] listopada 1978 r.), pozbawieni zostali oni możliwości użytkowania swoich działek. Zobowiązanie organów Skarbu Państwa do odkupienia spornych działek doprowadzi, w ocenie skarżących, do uregulowania sytuacji prawnej tych nieruchomości w zgodzie ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że nie narusza ona prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia ani stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty A. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zawartego we wniosku W. W., U. N., H. J. i K. D. żądania nabycia przez Skarb Państwa wskazanych przez nich nieruchomości. Podstawę prawną postanowień obu instancji stanowił art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1); na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Ustawodawca wprowadził w omawianej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wskazać należy, że przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wyjaśnić więc przyjdzie, iż przez przyczyny, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Właśnie z taką sytuacją, braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wystosowane do organów obu instancji żądanie skarżący uzasadnili faktem, iż nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (obecnie [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4) położone w gminie A., obręb R., w sposób niezgodny z prawem, tj. na podstawie wadliwej decyzji administracyjnej przeszły na własność Skarbu Państwa. Z tej okoliczności, bezspornej w niniejszej sprawie, wywiedli oni obowiązek organów, po pierwsze, wskazania przepisów prawa, z których wynika konieczność zobowiązania Skarbu Państwa do odkupienia od skarżących przedmiotowych nieruchomości i, po drugie, zobowiązania Skarbu Państwa do tej właśnie czynności prawnej. Sąd w składzie orzekającym popiera stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest podstawy obowiązującego prawa materialnego, umożliwiającej uczynienie zadość żądaniom skarżących. Nie ma bowiem przepisu przydającemu wnioskodawcy prawo do wystosowania żądania wykupienia przez Skarb Państwa nieruchomości, w sytuacji faktyczno-prawnej właściwej niniejszej sprawie. Potwierdzić przyjdzie, iż przepisy prawa przewidują możliwość zobowiązania Skarbu Państwa do nabycia wskazanej nieruchomości w konkretnych przypadkach – o sytuacjach takich stanowi art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774). Wskazane tryby znajdują jednak zastosowanie w odmiennych okolicznościach, dotyczą bowiem żądania przejścia własności nieruchomości zlokalizowanych przy realizowanej inwestycji z zakresu dróg publicznych oraz nieruchomości, z których korzystanie uniemożliwiła budowa infrastruktury, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, S. G. – poprzednik prawny skarżących, uzyskał własność przedmiotowych nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1978 r. Z kolei na podstawie decyzji Naczelnika Gminy A. z [...] listopada 1978 r. własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa na jego wniosek w zamian za zapewnienie mu renty. Obie powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co stwierdzone zostało decyzją Głównego Geodety Wojewódzkiego we W. z dnia [...] września 1987 r. (stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1978 r. z racji na naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 3 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych) oraz decyzją Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, przy jednoczesnej odmowie jej uchylenia z uwagi na upływ terminu 5 lat od daty doręczenia decyzji). W związku z tym, na skutek pozwu W. W., Sąd Okręgowy we W. prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I C 53/08 (apelację od tego wyroku oddalono, a skargę kasacyjną odrzucono) zasądził na jej rzecz odszkodowanie w wysokości 34 814,81 zł, co stanowiło 5/27 części (udziały powódki nabyte w drodze dziedziczenia) z kwoty 188 000 zł, na jaką w toku postępowania rzeczoznawca wycenił wartość rynkową całego gospodarstwa na dzień orzekania; oddalono natomiast część powództwa dotyczącą odszkodowania za utracone korzyści ze wskazaniem, iż powódka nie wykazała w dostatecznym stopniu tej postaci szkody. Wskazać należy, iż powyższe orzeczono na podstawie nieobowiązującego aktualnie przepisu art. 153 k.p.a., zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służyło roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (§ 1); dochodzenie odszkodowania następowało w postępowaniu przed sądem powszechnym (§ 2). Odszkodowanie wywiedzione z powyższego przepisu obejmuje pełna szkodę w rozumieniu art. 361 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.- dalej "k.c."), co wprost stwierdzono w uzasadnieniu wyroku (k-90v akt administracyjnych). Mając więc na uwadze powyższy wyrok sądu powszechnego uznać należy, iż kwestie odszkodowawcze dotyczące nieruchomości zostały już prawomocnie załatwione, co słusznie stwierdziły także organu obu instancji. Analizując charakter żądania zawartego we wniosku właściwym w niniejszej sprawie, stwierdzić przyjdzie, iż stanowi ono powtórne roszczenie cywilnoprawne i jako takie podlega kognicji sądów powszechnych. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej normują kompleksowo przepisy art. 417 k.c. Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa z podania skarżących jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) i podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. – to wykluczone było rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. To z kolei uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcia organu były zatem w tym zakresie prawidłowe. W odniesieniu do powołanej przez skarżących kwestii zastosowania art. 77 Konstytucji RP w dotyczącej ich sprawie, wskazać należy, iż zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt V CK 376/03 (publ. LEX nr 183799), powołany przepis nie może być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej w następstwie wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem, następnie uchylonej w trybie instancyjnym. Przepis ten nie określa bowiem wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, nie reguluje ponadto trybu odszkodowawczego. Za podstawę taką uznać należy powołany wcześniej art. 417 k.c., mający, zgodnie z wyrokiem Trybunały Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, walor podstawy prawnej roszczeń odszkodowawczych. W innym orzeczeniu Trybunał zaakcentował, iż art. 77 Konstytucji RP wyraża tylko myśl ogólną, iż bezprawne wyrządzenie szkody przez władze publiczną daje prawo do odszkodowania, natomiast szczegółowe kwestie odszkodowawcze uregulowane są w ustawach zwykłych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 – dostępny w bazie orzeczeń na stronie otk.trybunal.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego (vide: uchwała z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CZP 34/03, wyrok z dnia 9 lipca 2003 r., IV CKN 357/01; dostępne w bazie internetowej LEX). Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie, ani poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.) o oddaleniu skargi.