II SA/Bd 1277/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].ZS. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. E. - O. S.A. w G. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji zobowiązującej A. i Z. B. – użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działek o numerach; 48/3 i 48/4 (powstałych w wyniku podziału działki [...]), położonej w miejscowości I. K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, w celu przeprowadzenia prac polegających na usunięciu z gruntu urządzeń elektroenergetycznych, w szczególności transformatora 400kVA. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] Starosta W. na podstawie art. 124 b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. k.p.a., zobowiązał małżonków A. B. i Z. B. – użytkowników wieczystych działki nr [...] o powierzchni 0,0134 ha położonej w obrębie ewidencyjnym I. K., dla której w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], do udostępnienia w niezbędnym zakresie na rzecz E. – O. S.A. Oddział w T. – w dniu [...] kwietnia 2017 r., w celu przeprowadzenia prac polegających na usunięciu z niej urządzeń elektroenergetycznych – w tym transformatora 400kVA. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, powołując się na art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zobowiązania użytkowników wieczystych nieruchomości do udostępnienia nieruchomości E. - O. SA, w celu przeprowadzenia prac opisanych we wniosku, gdyż przedstawiciele wnioskodawców podjęli próbę uzyskania od małżonków B. ich zgody na wejście na działkę nr [...] w celu demotażu nieczynnych urządzeń elektroenergetycznych ze stacji transformatorowej – lecz nie uzyskali na to zgody i zostali wyproszeni z w/w działki. Odmowa skutkowała skierowaniem przedmiotowego wniosku do Starosty [...]. Ponadto Starosta stwierdził, że wnioskodawca udowodnił, że jest właścicielem urządzeń, które chce usunąć z działki na 48/3. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i Z. małżonkowie B. wnieśli o jej uchylenie w całości oraz alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego wniosku odwołujący podnieśli, że E. – O. S.A. chciała dokonać rozbiórki urządzenia elektroenergetycznego znajdującego się na ich działce bez uiszczenia odszkodowania za wyrządzone szkody. Odwołujący podnieśli, że wnioskowanie o wydanie przedmiotowej decyzji było przedwczesne albowiem wnioskodawca nie wyczerpał polubownego załatwienia sprawy. Ponadto odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji, że: nie przedstawił on dokładnego uzasadnienie wydanej decyzji (ograniczając się do przytoczenia treści wniosku spółki E. – O.), a ponadto nie wskazał terminu udostępnienia – czyniąc to jedynie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu udostępnienia nieruchomości i ustalił nowy termin udostępnienia nieruchomości wynoszący 1 dzień roboczy w okresie 90 dni od dnia wykonalności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że właścicielem urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] jest E. – O. S.A. w G. (w tym zakresie Wojewoda powołała się na dokument znajdujący się w aktach – raport stanu aktywów trwałych). W ocenie organu odwoławczego także oczywistym jest również brak zgody małżonków B. na udostępnienie nieruchomości. Wątpliwości, w ocenie Wojewody, nie budzi również konieczność wykonania prac opisanych we wniosku albowiem wobec braku dotychczasowej zgody małżonków B. na wykupienie części gruntów, na ustanowienie służebności przesyłu – E. – O. w G. podjęła decyzję o wybudowaniu nowej stacji transformatorowej na gruntach miejskich i obecnie zachodzi konieczność zdemontowania nieczynnych urządzeń elektroenergetycznych ze stacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie wymaga prowadzenia rokowań z właścicielami czy wieczystymi użytkownikami wieczystymi przed złożeniem wniosku. Uzasadniając częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie nowego terminu udostępnienia nieruchomości – Wojewoda wskazał, że organ I instancji ustalając ten termin nie uwzględnił tego, że decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości nie jest ostateczna i podlegała zaskarżeniu. W tej sytuacji nie było nawet możliwe rozpoznanie odwołania przed terminem ustalonym przez Starostę, tym bardziej wykonanie decyzji wydanej przez organ I instancji. W skardze do sądu A. B. i Z. B. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji bez wykazania, że zostały spełnione wszystkie przesłanki nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości. Zakwestionowali oni prawo własności E. – O. S.A. do budynku stacji i urządzeń w nim się znajdujących. Powołali się na akt notarialny – umowę nabycia prawa wieczystego użytkowania zawartą w 2002 r., zgodnie z którą stali się oni "jedynymi właścicielami nieruchomości wraz z zabudowaniami na niej się znajdującymi". Ponadto skarżący podnieśli, że spółka nie zwróciła się do nich o ewentualne wejście na teren nieruchomości lecz wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej – nie wyczerpała zatem polubownego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć w istocie z innych przyczyn niż wskazali skarżący. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], którą Starosta zobowiązał A. B. i Z. B. (wieczystych użytkowników) do udostępnienia "w niezbędnym zakresie" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym I. K., w celu wykonania przez E. - O. S.A. czynności związanych z usunięciem z gruntu urządzeń elektroenergetycznych, w tym transformatora 400 kVA. Jednocześnie zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty i ustalił nowy termin udostępnienia nieruchomości wynoszący 1 dzień roboczy w okresie 90 dni od dnia wykonalności decyzji. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124b ustawy z [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja ta może zostać wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Przesłanka braku zgody właścicieli działki nr [...] w rozpoznawanej sprawie została spełniona. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska skarżących. Tak jak wskazały organy - wnioskująca o wydanie decyzji spółka co najmniej od 2011 r. bezskutecznie podejmowała działania celem uzyskania dostępu do urządzeń zlokalizowanych na działce użytkowanej przez skarżących. W celu uzyskania ich zgody na zajęcie nieruchomości pracownicy spółki w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęli próbę ustalenia terminu wykonania prac demontażowych – czego dowodem jest notatka służbowa dołączona do akt sprawy oraz wcześniejsza korespondencja. Z treści tych pism oraz stanowiska skarżących prezentowanego w toku postępowania (chociażby w odwołaniu), jasno wynika, że nie wyrażają oni zgody na udostępnienie nieruchomości na rzecz E.- O. S.A. Zauważyć ponadto należy, że z treści w art. 124b u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalności wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z posadowieniem urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, zaistniałych pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem linii elektroenergetycznej. Braku porozumienia stron w zakresie ustanowienia służebności przesyłu nie można uznać zatem za przeszkodę w nałożeniu obowiązku udostępnienia nieruchomości w trybie w/w przepisu. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie stanowią części składowej gruntu. Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. jest zaś podmiot, który ma obowiązek wykonać prace objęte dyspozycją tego przepisu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na nieruchomości użytkowanej przez skarżących znajdują się urządzenia elektroenergetyczne służące do przesyłu energii elektrycznej. Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] posadowiona jest stacja transformatorowa, która jako część składowa sieci energetycznej stanowi odrębną od gruntu rzecz ruchomą. Bezspornie urządzenia energetyczne, których usunięcie planuje spółka nie należą do części składowej nieruchomości. W myśl bowiem art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wejście w skład przedsiębiorstwa prowadzi do wyłączenia tych urządzeń spod działania zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 i 191 k.c. Z chwilą, połączenia z siecią przesyłową stacja transformatorowa przestała być częścią składową nieruchomości. Przechodząc do kolejnej przesłanki wydania decyzji na podstawie omawianego przepisu to na wstępie należy podkreślić, że w wyniku jej wydania dochodzi do tzw. administracyjnego ograniczenia prawa własności. Istotne więc jest, by podstawy uzasadniające wydanie takiej decyzji zostały właściwie ustalone. W świetle przesłanek określających możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124b ust. 1 u.g.n. najistotniejszą kwestię stanowi określenie jej zakresu przedmiotowego poprzez ustalenie czynności, których planowane wykonanie pozwala organowi administracji publicznej na ograniczenie prawa własności nieruchomości (lub innych praw rzeczowych związanych z daną nieruchomością), polegające na zobowiązaniu określonych podmiotów do udostępnienia nieruchomości w celu ich przeprowadzenia. Wymienione w/w przepisie czynności obejmują również usunięcie z gruntu określonych w przepisie obiektów i urządzeń. W kontrolowanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do tego, czy organy prawidłowo odczytały treść wiążącego je wniosku inwestora i czy w związku z tym poczyniły konieczne ustalenia, a w efekcie dokonały prawidłowej subsumpcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Wniosek w sprawie inwestor złożył w dniu [...] stycznia 2017 r. żądając – z powołaniem się na art. 124b u.g.n. – wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie prac polegających na usunięciu z gruntu urządzeń elektroenergetycznych "w szczególności" transformatora i "zajęcie nieruchomości" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] (powstałych w wyniku podziału działki [...]). Z mapy dołączonej do wniosku wynika, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek stacji transformatorowej. Tym czasem żądanie udostępnienia nieruchomości uzasadnione zostało koniecznością usunięcia "urządzeń elektroenergetycznych". Sama więc treść wniosku może budzić wątpliwości, gdyż operuje ona pojęciem "usunięcia z gruntu urządzeń", w uzasadnieniu wniosku spółka wspomina zaś o "demontażu" urządzeń". Z treści wniosku i dołączonych doń dokumentów nie można w sposób jednoznaczny odczytać jakie prace mają być wykonane – tj. czy spółka planuje częściowy demontaż stacji poprzez usunięcie transformatora oraz innych (niewymienionych we wniosku urządzeń elektroenergetycznych) i pozostawienie "budynku" stacji, czy też planuje usunięcie stacji transformatorowej jako całości (urządzeń, instalacji wraz z ich obudową). Urządzenia elektroenergetyczne znajdujące się w rozdzielni i stacjach transformatorowych składają się (wraz z budynkiem pełniącym funkcję ochronną) na całość techniczno-użytkową, będąc elementem składowym sieci elektroenergetycznej, która uznawana jest za budowlę w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Wszystkie elementy stacji transformatorowej tworzą jedną funkcjonalną całość techniczno – użytkową w ramach sieci elektroenergetycznej, której zadaniem jest przesył prądu. Również w świetle powołanego przez organy art. 49 k.c. należy przyjąć, że stacja transformatorowa stanowi urządzenie w rozumieniu tego przepisu wraz z budynkiem, jeżeli budynek tworzy, wraz z znajdującą się w nim instalacją przekazu energii elektrycznej nierozerwalną całość techniczno konstrukcyjną (vide: wyroki Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2004 r. II CK 258/03 i [...] grudnia 2004r., II CK 255/04 – dostępne na [...]). Brak wyjaśnienia precyzyjnie tej okoliczności przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Cel udostępnienia nieruchomości określony w przepisie art. 124 b u.g.n. "jako usunięcie z gruntu" urządzeń i obiektów powinien obejmować usunięcie stacji transformatorowej jako całości techniczno – użytkowej, a taki zakres prac nie wynika jasno ani z wniosku spółki, ani też z decyzji Starosty [...]. Ponadto z wniosku spółki, jak i załączonej do niej "mapy poglądowej" wynika, że powierzchnia gruntu niezbędna do wykonania prac (zaznaczona na mapie linią żółtą jak opisuje to inwestor) dotyczy obszaru działki 48/3 oraz działki nr [...], przez którą inwestor planuje uzyskać dostęp to terenu wykonania planowanych prac. Decyzja Starosty [...] oraz zaskarżona decyzja nie określają wcale obszaru, jaki miałby podlegać udostępnieniu. Starosta W. nałożył bowiem na skarżących obowiązek udostępnienie działki nr [...] "w niezbędnym zakresie", a organ odwoławczy zaakceptował taki sposób określenia zakresu uszczuplenia władztwa skarżących. Decyzja oparta na art. 124b ustawy musi jednak ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności (czy jak w rozpoznawanej sprawie – wieczystego użytkowania). Oznacza to, że organy winne opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Wskazanie w decyzji organu I instancji jedynie działki nr [...], na której posadowiona jest stacja transformatorowa – bez określenia sposobu zapewnienia do niej dostępu narusza interes obu stron. Dla skarżących niejasny jest bowiem zakres ograniczenia ich władztwa nad nieruchomością a i możliwość wykonania (wyegzekwowania) decyzji może rodzić w tej sytuacji poważne wątpliwości. Organ II instancji powielił to uchybienie - wskutek czego doszło w sprawie do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie wymogu wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy kompletnie zebranego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia. Nie przesądzając, czy organy winne wydać pozytywną, czy negatywną decyzję w rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2017 r. należało jednak stwierdzić, że na organach ciąży obowiązek dokonania wszechstronnych ustaleń i w decyzji wskazać, jaki jest zakres planowanych przez spółkę prac. W pierwszej kolejności organy powinny zatem zażądać od spółki doprecyzowania wniosku i przedstawienia stosownych dodatkowych informacji popartych ewentualnie wymaganą dokumentacją. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.