II SA/Bd 1277/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M., T. M., E. P., P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. M. i T. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. P. i P. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących A. i T. M. oraz E. i P. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] czerwca 2018 r., w której ustalono warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] w miejscowości G.. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym. Burmistrz G., po rozpatrzeniu wniosku B. i M. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] w miejscowości G.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący A. i T. M. – właściciele działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz Ewa i P. P. – właściciele działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...], zarzucając jej naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż konstrukcja przepisu art. 61 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż wydanie decyzji ustalającej warunki dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nich wymagań, a niespełnienie któregokolwiek z nich czyni zamierzenie inwestycyjne niemożliwym. Jak wskazali, w rozpatrywanym stanie faktycznym na działkach nr [...] planowana jest budowa domu wielorodzinnego, który zgodnie z decyzją Burmistrza G. może mieć wysokość 12 m i 4 kondygnacje. W uznaniu skarżących realizacja budynku wielorodzinnego nie będzie przeznaczona wyłącznie na potrzeby własne inwestora, lecz na cele komercyjne, np. wynajem okazjonalny. W związku z powyższym oraz mając na względzie gabaryty, formę architektoniczną, konstrukcję, intensywność wykorzystania terenu oraz funkcję planowania, wskazali iż inwestycja nie będzie kontynuacją zabudowy działek sąsiednich. Ponadto podkreślili, iż w uzasadnieniu wyników analizy, przeprowadzonej według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI"), w celu odzwierciedlenia charakteru zabudowy sąsiadującej z terenem wnioskowanym, Burmistrz wymienił działki o nr [...] oraz [...], jako przykład zabudowy wielorodzinnej na analizowanym terenie. Skarżący podnieśli jednak, iż wszystkie wymienione działki leżą na skraju, przy samej granicy analizowanego terenu, a działki [...], [...], [...], [...] nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działki [...] Zaznaczyli również, że przy przyjęciu minimalnego 50-metrowego obszaru analizy, w myśl ww. rozporządzenia, okazuje się iż na przedmiotowym terenie nie ma żadnej działki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto, skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja staje również w kolizji do § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia MI, ponieważ dopuszcza wysokość przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na maksymalnie 12 m, podczas gdy istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich to zabudowa niska, a średnia wysokość górnej krawędzi budynków w obszarze analizowanym wynosi 5,9 m (zgodnie z załącznikiem nr 2a do decyzji nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po uprzednim powołaniu się na odpowiednie przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego zarzuty w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia. Ponadto zaznaczył, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale krawędzi górnych elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Kolegium, stwierdziło ponadto, iż każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, a organy prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, zawsze biorą pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Organ II instancji nadmienił również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając możliwości realizacji inwestycji, do czego konieczne jest spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Ponadto, jak wskazało SKO, decyzja ta nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych, nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich oraz nie powinna być mylona z decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestie dotyczące możliwości spełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy badane są bowiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdy właściwy organ administracji budowlanej dysponuje projektem budowlanym, zawierającym konkretne rozwiązania architektoniczne. W związku z powyższym, w uznaniu SKO, organ I instancji w niniejszej sprawie w prawidłowy sposób określił warunki ochrony interesów osób trzecich. Na ostateczną decyzję SKO, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu przytoczyli treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa zasadę dobrego sąsiedztwa, ukierunkowaną na zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, co oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Ponadto wskazali, iż w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazali również, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów, zaś wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej, wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji, co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Zdaniem skarżących SKO w przedmiotowej sprawie nie zajęło merytorycznego stanowiska, nie zbadało sprawy w sposób rzetelny oraz nie wzięło pod uwagę, że w przypadku wydania zgody na wybudowanie bloku mieszkalnego, będzie to skutkowało uciążliwością nowych sąsiadów oraz utratą wartości rynkowej nieruchomości położonych w pobliżu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli o włączenie jako dowodu w sprawie decyzji Burmistrza G. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie 50 garaży blaszanych na terenie działki [...] w G. , której kopie załączyli do pisma. Załączyli również fotografie przedstawiające zabudowę sąsiadującą z działkami wymienionymi w decyzji. Na rozprawie dnia [...] maja 2019 r. skarżący T. M. i P. P. podtrzymali skargę i zarzuty w niej zawarte. T. M. oświadczył ponadto, iż decyzja Burmistrza G. z dnia [...] października 2017 r. wraz z dokumentacją fotograficzną złożone zostały w celu wykazania, iż Burmistrz G. tendencyjnie określa dominującą zabudowę przedmiotowego terenu i wskazał jednocześnie, że jest to zabudowa domami jednorodzinnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] czerwca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] w G. . Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej zwana "u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 - dalej zwane "rozporządzenie MI"). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny w bazie Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ administracji związany jest zaś wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami w/w rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia MI. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy w tym miejscu wskazać powody, dla których Sąd uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności Sąd chciałby odnieść się do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w celu wyznaczenia granic tego obszaru na wstępie należy prawidłowo ustalić front działki objętej wnioskiem inwestora oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Przy czym przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia MI należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. "Przyleganie" zaś działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy inwestor nie określił frontu działki i sposobu wjazdu na teren działki. We wniosku, określając zaś dostęp do drogi publicznej, wskazał na "istniejące wjazdy" pozwalające na spełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Pozwala to na przyjęcie, że w sprawie możliwe są różne warianty ustalenia frontu działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia MI, zwłaszcza, że teren objęty wnioskiem przylega z dwóch różnych stron do działek stanowiących drogę (działki 888/8 i 573/1). W analizie urbanistycznej, sporządzonej na potrzeby postępowania, ograniczono się tymczasem do wskazania szerokości frontu "terenu objętego wnioskiem" (przyjęto, że szerokość frontu wynosi 35 m). Nie wyjaśniono jednak metodyki ustalenia tego parametru. Również decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wyjaśnia wyznaczenia frontu działki – co nie pozwala na dokonanie weryfikacji jego poprawności, a to z kolei uniemożliwia zbadanie, czy granice obszaru zostały wyznaczone prawidłowo. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy na fakt, iż działki mają dostęp do drogi z dwóch stron. Zauważyć ponadto należy, że w analizie urbanistycznej ustalono minimalną szerokość obszaru analizowanego na 102 m – co nie odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki ustalonej w analizie na 35 m. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że sama już powyższa okoliczność (brak uzasadnienia dla wyznaczenia frontu działki) daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Sporządzona analiza urbanistyczna, której argumenty zostały powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada bowiem istotne braki, a organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 i 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczna nie została wykonana w sposób rzetelny, pełny i pozwalający na kontrolę prawidłowości decyzji organu o warunkach zabudowy również z innych powodów. Ani z analizy, ani z zaskarżonych decyzji nie wynika jakimi motywami kierował się organ wyznaczając nieprzekraczającą linię zabudowy oraz dopuszczając odstępstwa od średnich obowiązujących na obszarze analizowanym parametrów takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji. Należy zauważyć, że organ I instancji ustalił linie zabudowy dla planowanej inwestycji poprzez ustalenie: nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 7 m od drogi publicznej – działki nr 573/1 oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki [...] Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 4 pkt 1-4 rozporządzenia MI precyzuje, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wytacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4)., w przypadku uskoku – jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z dopuszczeniem wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ I instancji na mapie zakreślił wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy nie wskazując, aby nie było możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie ze sposobem określonym w § 4 rozporządzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia MI linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi. Niemniej jednak w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej (np. w sytuacji rozproszonej zabudowy). Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym, niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny. Jednocześnie pamiętać należy, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady tylko jedną linię zabudowy – za wyjątkiem sytuacji szczególnych, gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, względnie w obszarze analizowanym wiele działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa lub więcej szeregów zabudowy (pierwsza linia zabudowy i następne linie zabudowy względem drogi publicznej) – i to tylko od strony drogi publicznej, co wprost wynika chociażby z § 3 ust. 3 rozporządzenia MI. Nie ma zatem prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii "w głębi zabudowy", czy też względem dróg wewnętrznych. Innymi słowy, organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, od strony tej drogi, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji. W kontekście powyższego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zamiast wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy zdecydował się na wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony drogi publicznej oznaczonej jako działki nr [...], jak i od strony drogi publicznej oznaczonej jako działki nr [...], choć z uzasadnienia decyzji nie wynikają powody uzasadniające przyjęcie takiego rozwiązania. Z uzasadnienia decyzji nie wynika ponadto jakimi powodami kierował się organ odstępując od linii obowiązującej zabudowy w zakresie takich elementów jak balkony, schody zewnętrzne i okapy - co uniemożliwia ocenę zachowania wymogów z § 4 Rozporządzenia MI. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania dalszych uregulowań zawartych w rozporządzeniu MI - to Sąd chciałby zwrócić też uwagę na kwestię analizy intensywności wykorzystania terenu oraz zachowania wymagań dotyczących ustalenia parametrów nowej zabudowy. W analizie urbanistycznej wymieniono działki znajdujące się w obszarze zabudowanym wraz ze wskazaniem współczynnika zabudowy i parametrów każdej z nich. Jak wynika z treści tabel stanowiących część analizy w wyliczeniach dotyczących określenia wartości poszczególnych parametrów zabudowy uwzględniono parametry budynku na działce nr [...] - tj. na działce objętej wnioskiem inwestora, na której planowana jest inwestycja. Organom prowadzącym postępowanie umknęło tymczasem, że we wniosku znalazła się informacja, iż budynek posadowiony na terenie inwestycyjnym został przeznaczony do rozbiórki, a inwestor uzyskał już stosowne pozwolenie właściwych organów. Z akt sprawy nie wynika, czy na dzień sporządzania analizy urbanistycznej działka nr [...] pozostawała zabudowana, a zaniechanie przez organy poczynienia w tym zakresie ustaleń pozwala na sformułowanie zarzutu nie tylko naruszenia art. 7 §, 77 i 80 k.p.a. lecz również przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia MI poprzez określenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz średniej szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem budynku, co do istnienia którego należało mieć uzasadnione wątpliwości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy działki, na której planowana jest inwestycja oraz szerokości elewacji budynku posadowionego na działce nr [...] mogło w sposób istotny wpłynąć na ustalenie "średnich" parametrów zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej niejasności analizy urbanistycznej. Zauważyć też należy, że w analizie urbanistycznej ustalono, iż średni współczynnik zabudowy działek dla analizowanego terenu wynosi 0,26 %, przy czym wskaźnik ten dla planowanej inwestycji przyjęto jako przedział od 0,20 % do 0,28%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej" (jak to przyjęto w rozpoznawanej sprawie), ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MI). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W kontrolowanej sprawie autor analizy urbanistycznej ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "wyznaczony przedział mieści się w przedziale wskaźników powierzchni zabudowy występujących w obszarze analizowanym", co powtórzone zostało przez organ I instancji w części tekstowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu nie można zaakceptować takiego postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie jedynie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Uwagę zwrócił na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2018 r. w sprawie II OSK 1515/17 wyjaśniając, że "z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15(...)) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.)". Stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu Sąd w pełni podziela i zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera stosownego wyjaśnienia powodów zaakceptowania, przyjętego w analizie urbanistycznej, odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI – co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nieprawidłowości pojawiły się także na etapie ustalania parametrów nowej zabudowy zgodnie z wymogami określonymi w § 7 rozporządzenia MI. Wedle tego przepisu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1) Wysokość, o której mowa powyżej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (pkt 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (pkt 4). W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustawodawca w ust. 1 omawianego przepisu nakazał ustalanie owego parametru "jako przedłużenie tych krawędzi do istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w tym przepisie prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji w innej wysokości z uwzględnieniem średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. W przedmiotowej sprawie organ w/w parametr wskazał dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazując na średnie parametry występujące w obszarze analizowanym. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie dopuścił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 5 m do 12 m w odstępstwie od zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Ponadto, jak wynika z tabeli zawartej w pkt 3 ppkt. I e analizy urbanistycznej, co do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej parametry odnośnie planowanego budynku mieszkalnego przekraczają średnią ustaloną na 5,9 m. Wobec braku wyczerpującego uzasadnienia dopuszczenia odstępstwa od średniej nie jest możliwa ocena naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia MI. Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia, stwierdzone przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skutkiem tego niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, sporządzenia analizy urbanistycznej w jego granicach, ze wskazaniem funkcji i charakteru zabudowy znajdującej się w tym obszarze. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, uwzględniające wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi.