II SA/Bd 1278/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. 2017, poz. 1257), niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. N. i J. N. na postanowienie Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentacji akt sprawy (skanów dokumentów w formie elektronicznej) dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. M, SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, powołując się na art. 73 i art. 74 kpa uznał, że ww. przepisy nie przewidują możliwości wydania stronom postępowania dokumentów w postaci elektronicznej. Burmistrz przesłał wnioskodawcom skany niektórych dokumentów na wskazany adres e-mail w dniu [...] lutego 2018 r., a dodatkowo w sposób pisemny powiadomił wnioskodawców o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W złożonym zażaleniu S. N. i J. N. wskazali, że ograniczono im dostęp do danych oraz uniemożliwiono im zapoznanie się i wypowiedzenie w istotnych sprawach dotyczących zagospodarowania terenu. Jak wskazał organ odwoławczy, wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wydania stronie dokumentacji sprawy we wskazanej przez nią formie, tj. w formie elektronicznej poprzez wysłanie skanów na płycie na wskazany adres doręczeń. SKO podniosło, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie reguluje się samego zagadnienia tworzenia i przechowywania akt sprawy, a co z tym związane, nie występują także przepisy dotyczące elektronicznych akt. Realizacja elektronicznego dostępu wymaga wprowadzenia przez organ funkcjonalności we własnym systemie teleinformatycznym, które pozwoli w Internecie na uwierzytelnianie się strony w tym systemie za pomocą bezpiecznego podpisu elektronicznego, podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP lub lokalnymi metodami uwierzytelnienia. Po uwierzytelnieniu się następuje wizualizacja dokumentu elektronicznego, z możliwością jego utrwalenia na własnym informatycznym nośniku danych lub wydrukowania. Elektroniczny dostęp nie będzie obejmował wszystkich dokumentów w aktach sprawy, ale jedynie mających formę dokumentu elektronicznego, które w tej formie zostały doręczane lub przyjęte przez organ. Kolegium zwróciło uwagę, że art. 73 § 3 k.p.a. wprowadza się możliwość, ale nie obowiązek organu elektronicznego udostępniania akt sprawy. W ocenie SKO w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 74 § 2 k.p.a., który przewiduje formę zaskarżalnego postanowienia. Przedmiotem takiego postanowienia jest bowiem odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Tymczasem w omawianej sytuacji organ nie odmawia dostępu do akt, ale jedynie nie zapewnia, fakultatywnie przewidzianej, technicznej funkcjonalności umożliwiającej elektroniczny dostęp. Inaczej ujmując, stronie nie zostaje ograniczone prawo dostępu do akt, z tym że może zostać ono realizowane jedynie w "tradycyjny sposób", tj. w siedzibie organu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że wykładnia literalna art. 73 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając wydania skanów dokumentów mógł poprzestać na pisemnym zawiadomieniu strony o tym fakcie. Postanowienie wydane w pierwszej instancji zawiera, w ocenie SKO, błędne pouczenie odnośnie przysługującego środka zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. N. podnosząc w nim, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieprawidłowy dokonało oceny stanu faktycznego w zakresie odmowy wydania mu dokumentacji akt sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, stosowana przez Urząd Miasta forma udostępniania dokumentacji w sposób znaczący ogranicza jego prawa w prowadzonym postępowaniu. Skarżący podniósł, że samorząd realizując zasady określone przepisami kpa winien dołożyć należytej staranności aby strony mogły brać czynny udział w postępowaniu i wypowiedzieć się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ powinien dostosować się do możliwości stron postępowania w trosce o transparentność postępowania, a nie stronniczość i próbę wyeliminowania niewygodnej strony mającej inne zdanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej winien stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania administracyjnego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. N. i J. N. na postanowienie Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentacji akt sprawy (skanów dokumentów w formie elektronicznej) dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. M. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2017, poz. 1257). Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W treści skarżonego postanowienia SKO powołało się również na art. 141 k.p.a., zgodnie z § 1 którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści powyższego przepisu wywieść można, że zażalenie jako środek prawny przysługuje stronie od takich rozstrzygnięć wydanych w formie postanowień, które wyliczone są w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie zażalenia od rozstrzygnięcia niebędącego postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wynikać może z przyczyn natury przedmiotowej, bądź podmiotowej. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Kolegium, odmowa udostępnienia akt w żądanej przez skarżącego postaci nie powinna nastąpić w formie postanowienia, a co za tym idzie skarżącemu nie przysługiwało od tej odmowy zażalenie. W sprawie niniejszej skarżący wnioskiem z dnia [...].06.2018r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o przesłanie skanów dokumentacji w formie elektronicznej na płycie na podany przez skarżącego adres doręczeń. Odmawiając prośbie zawartej we wniosku, Burmistrz Miasta uznał, że żądanie sporządzenia skanów wszystkich dokumentów nie mieści się w zakresie przewidzianym treścią art. 73 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jak wskazuje natomiast art. 74 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Wykładnię art. 73 k.p.a. dokonaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie uznać należy za błędną. Przepis ten określa uprawnienie strony do zapoznania się z treścią akt sprawy i nie precyzuje w żaden sposób formy udostępnienia akt. Udostępnienie akt może nastąpić w różnej formie – strona może przeglądać akta w siedzibie organu, może wykonywać z nich notatki i zdjęcia stron, może również zwracać się o wykonanie kopii lub skanów akt do organu. Organ udostępnia akta w formie korespondującej z posiadanymi możliwościami technicznymi i organizacyjnymi, o ile jest to możliwe – w formie, w której domaga się tego strona. Organ może również domagać się zwrotu od strony kosztów wykonanych kopii. Wskazać należy, że rozpoznając żądanie złożone w trybie art. 73 k.p.a. organ winien załatwić sprawę albo poprzez spełnienie oczekiwania wnoszącego podanie (udostępnienie akt, wydanie odpisów dokumentów itd.) lub poprzez odmowę jego realizacji, która przybrać winna formę postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania dokumentów z akt sprawy w formie wnioskowanej przez stronę. Nie jest bowiem możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie. Pismo wydane w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. ma wszelkie cechy postanowienia i winno być uznane za postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Ponadto, na mocy wskazanego przepisu, od postanowienia tego przysługuje stronie zażalenie. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie Kolegium uznające zażalenie skarżącego za niedopuszczalne, było błędne. Odnośnie samego wniosku skarżącego o przesłanie skanów dokumentacji w formie elektronicznej na płycie na podany przez skarżącego adres doręczeń, wskazać trzeba, że aktualną tendencją jest wykonywanie kopii za pomocą dostępnych urządzeń, takich jak kopiarki, czy skanery. Większość organów takie urządzenia posiada i z powodzeniem mogą być one wykorzystywane również w celu sporządzania kopii czy skanów dla stron. Strona nie zawsze ma możliwość dotarcia do organu w celu zapoznania się z aktami, a prawo strony do zapoznawania się z treścią akt winno być realne, nie iluzoryczne, strona nie musi również posiadać przenośnych urządzeń za pomocą których można wykonać kopię czy skan. Warto wskazać w tym miejscu na treść uchwały NSA podjętej w dniu 8 października 2018r., sygn. I OPS 1/18, w której Sąd stwierdził, że: W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Jak wskazał NSA w treści ww. uchwały, regulacja udostępniania akt sprawy w k.p.a. została poddana kilku nowelizacjom. I tak: - ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), w której przyjęto rozwiązanie, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania odpisów i notatek, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, - ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230), mocą której uregulowano problem udostępniania pism w formie dokumentu elektronicznego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, - ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), rozstrzygnięto problem granic czasowych udostępnienia akt sprawy, określono techniczne warunki wykonywania tych czynności (art. 73 § 1a k.p.a.) oraz rozszerzono formy realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień poprzez wskazanie prawa do sporządzania kopii, - ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r., poz.183), zmodyfikowano treść artykułu art. 73 § 3 k.p.a. przyznając organowi administracji publicznej prawo zapewnienia stronie dokonania czynności wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i kopii (odpisów) w swoim systemie teleinformatycznym po identyfikacji strony. NSA wskazał, że nie sposób przyjąć by rozważana forma dostępu była zbędna lub mniej istotna z punktu widzenia wymogów gwarancyjnych właściwych dla postępowania administracyjnego. O ich znaczeniu świadczą m.in. działania prawodawcy zmierzające do zapewnienia wysokiej jakości usług administracji publicznej w zakresie stworzenia ułatwień dla obywateli poprzez wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego przepisów, służących dostosowaniu do funkcjonowania narzędzi stworzonych dla realizacji czynności administracyjnych drogą elektroniczną w oparciu o ustawę z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 z ze zm.). Wskazywane różnice w formie dostępu do akt pomiędzy procedurami nie wpisują się w ideę nowoczesnego państwa [...]. Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP. Przenosząc zawarte w powyżej wskazanej uchwale NSA rozważania na grunt powyższej sprawy nadmienić należy, że organ miał prawo odmówić skarżącemu udostępnienia akt w żądanej przezeń formie w sytuacji w której sporządzenie kopii okazałoby się niemożliwe z uwagi na przykład na brak potrzebnych urządzeń. Miał jednak również możliwość żądania poniesienia przez wnioskodawcę kosztów poniesionych w procesie udostępniania akt, skarżący w zażaleniu zadeklarował zresztą gotowość poniesienia takich kosztów. Organ mógł wreszcie zaproponować skarżącemu inną formę udostępniania akt – np. kopie, nie skany, bądź też przesłanie wykonanych skanów w formie dokumentu na podany adres mailowy, nie w formie płyty na adres domowy. Każde rozpoznanie wniosku skarżącego nieuwzględniające jego żądania winno nastąpić w formie zaskarżalnego postanowienia. Nieuprawnione zatem było rozstrzygnięcie, którym SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego w niniejszej sprawie, naruszając tym samym art. 134 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wykładnię art. 73 i art. 74 kpa dokonaną w tut. wyroku i rozpozna zażalenie skarżącego z uwzględnieniem treści uchwały NSA z 8 października 2018r., sygn. I OPS 1/18.