II SA/Bd 1281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 18 stycznia 2018 r. nr XXII/68/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego stwierdza nieważność § 12 zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1281/18 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXII/68/2018 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 18 stycznia 2018r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, oraz art. 3 ust. 2a i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez: - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 12 ust. 1 uchwały, osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 12 ust. 2 - 4 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązków trzymania ich na terenie swojej nieruchomości i uniemożliwienia wydostania się zwierzęcia poza jej teren poprzez stosowanie odpowiednich zabezpieczeń, a także umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki zawierającej stosowne ostrzeżenie w przypadku posiadania zwierząt domowych, w szczególności psów, mogących powodować zagrożenie dla ludzi, obowiązku wyprowadzania zwierzęcia psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, umożliwienia zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a także obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał na treść art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Skarżący zwrócił uwagę, że powyższy przepis wyznacza granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, przy czym każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Prokurator zwrócił uwagę, że w § 12 ust. 1 uchwały organ wprowadził uregulowanie, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W ocenie skarżącego, unormowanie takie pozbawione jest doniosłości prawnej i wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania postulatu. Rada na mocy upoważnienia ustawowego zobowiązana została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Skarżący zaznaczył, że w § 12 ust. 2 uchwały organ wprowadził obowiązek utrzymywania psów na terenie swojej nieruchomości i uniemożliwienia im wydostania się poza jej teren poprzez stosowanie odpowiednich zabezpieczeń. W § 12 ust. 3 uchwałodawca określił, iż właściciele nieruchomości posiadający zwierzęta domowe, w szczególności psy, mogące powodować zagrożenie dla ludzi, powinni umieszczać w widocznym miejscu tabliczki zawierające stosowne ostrzeżenie. Skarżący podniósł, że art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na swoich nieruchomościach. Zapisy nakładające obowiązki na właścicieli nieruchomości wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Jak wskazał Prokurator, w § 12 ust. 4 organ nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w przypadku wyprowadzenia zwierzęcia obowiązki wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, umożliwienia zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a także obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazane zapisy, w określonych sytuacjach mogą prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań ( w tym choroby i wieku) zwierzęcia. Poza tym wszelkie ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę, organ uznał, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż wyrokiem z 4 lipca 2018r. sygn. akt 103/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w zakresie § 12 uchwały. Organ podał jednak inny numer aktu – uchwałę Nr IV/22/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 29 maja 2015r. W piśmie z 5 grudnia 2018r. organ wskazał, że zapis § 12 znalazł się omyłkowo. Pismem z 14 marca 2018r. Prokurator cofnął skargę z powodu stwierdzenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r. sygn. akt 103/18 nieważności § 12 lecz pismem z 20 marca 2019r. cofnął oświadczenie o cofnięciu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora Rejonowego w Chełmnie z żądaniem stwierdzenia nieważności § 12 Uchwały Nr XXII/68/2018 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego. Wskutek błędnej informacji, zawartej w odpowiedzi na skargę, o wydaniu rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiocie § 12 zaskarżonej uchwały, skarżący cofnął skargę. Przedmiotem oceny Sądu zawartej w wyroku z 4 lipca 2018r. sygn. akt 103/18 była uchwała z dnia 29 maja 2015 r., Nr IV/22/2015 a więc inna niż objęta niniejszą skargą. Nie doszło więc do wyeliminowania kwestionowanych obecnie zapisów skarżonego aktu. Zasadne zatem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zwłaszcza, że skarżący dostrzegł swój błąd, cofając oświadczenie o cofnięciu skargi. Niezależnie od tego, cofnięcie skargi nie czyni rozpoznania aktu prawa miejscowego bezprzedmiotowym. Cofnięcie skargi prowadzące do umorzenia postępowania nie eliminuje wadliwego aktu od chwili jego podjęcia natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc. Jeśli dany akt dotknięty jest istotną wadą prawną, zasadne jest wyeliminowanie go z obrotu ze skutkiem od momentu jego obowiązywania. Zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został na podstawie art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1, art. 69 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) w związku z § 12 ust. 2 pkt 10 statutu Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2012 r. poz. 3680), po uzyskaniu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W Rozdziale 6 zaskarżonej uchwały zawarte zostały obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozdział ten zawiera kwestionowany przez stronę skarżącą § 12 zgodnie z którym: Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do wadliwej treści wskazanego przepisu. Organ zaś zaznaczył, że omyłkowo w uchwale znalazł się kwestionowany zapis o podanym brzmieniu. Zakres Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowany został w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin taki jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zadaniem rady gminy w świetle powyższego przepisu jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko takich, które dotyczą: 1) ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, 2) ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Unormowanie § 12 ust. 1 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania postulatu, że "utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi", lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zaskarżony przepis warunku tego nie spełnia. W § 12 ust. 2 postanowiono, że: "osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązani są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, uniemożliwiając wydostanie się zwierzęcia poza jej teren stosując odpowiednie zabezpieczenia". Przepis ten ma charakter niedookreślony. W § 12 ust. 3 regulaminu postanowiono o obowiązku: "właściciele nieruchomości posiadający zwierzęta domowe, w szczególności psy, mogące powodować zagrożenie dla ludzi, powinni umieszczać w widocznym miejscu tabliczki zawierającej stosowne ostrzeżenie". Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na swoich nieruchomościach. W § 12 ust. 4 regulaminu organ nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w przypadku wyprowadzenia zwierzęcia obowiązki wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, umożliwienia zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a także obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje akt rangi ustawowej – ustawa o ochronie zwierząt (art. 9 i art. 10). W ocenie Sądu Zgromadzenie pominęło w § 12 skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów niebezpiecznych - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie, przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych i nieproporcjonalnych. Dodać trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Opisany zatem przepis podjęty został w sposób sprzeczny z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku