II SA/Bd 1284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. II SA/Bd 1284/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako k.p.a.) oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657- dalej jako "ustawy" lub "u.e.l.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2017r. nr [...] o wymeldowaniu P. J. z miejsca pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...] m [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek Prokuratora Okręgowego Burmistrz [...] w dniu [...].2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania P. J. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] 2016 r. zawieszone zostało postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Okręgową wobec podejrzanego Pana P. J., który bez wymeldowania się opuścił miejsce pobytu stałego, a nowego miejsca jego pobytu nie można ustalić. Natomiast podejmowane w toku postępowania karnego działania zmierzające do ustalenia aktualnego miejsca pobytu nie przyniosły oczekiwanego efektu. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanych ustaleń Burmistrz [...] zakończył postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...].2017 r. nr [...], powołując się na art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności oraz art. 104 k.p.a. orzekł o wymeldowaniu P. J. z ostatniego miejsca pobytu stałego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczająca wymeldowanie adresata decyzji, który przed około 2 laty opuścił to miejsce i zabrał wszystkie swoje rzeczy osobiste. Adresat ten obecnie przebywa za granicą, nie utrzymuje więzi z mieszkającą w przedmiotowym lokalu babcią, natomiast ze swoją matką kontaktuje się telefonicznie. W uzasadnieniu decyzji organ gminy wskazał też, że adresat decyzji został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu nin. postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił również, że utrzymanie zameldowania strony prowadziłoby do utrzymania fikcji meldunkowej naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności, której celem jest zapewnienie zgodności danych zawartych w rejestrach meldunkowych ze stanem faktycznym. Od decyzji tej odwołanie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 48 § 1 w zw. z art. 34 i art. 43 k.p.a. - poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a w konsekwencji błędne doręczanie pism i niezapewnienie adresatowi decyzji czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda uzasadniając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] o wymeldowaniu P. J. z dotychczasowego miejsca pobytu powołał się na regulację zawartą w art. 35 u.e.l. Zgodnie z treścią tego przepisu - organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, do czego zobowiązuje przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy. Z kolei w myśl art. 25 ust. 1 ww. ustawy - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wymieniony powyżej przepis jednoznacznie określa przesłanki, od wystąpienia których uzależnione jest uznanie pobytu o charakterze stałym. Przesłankami tymi są przebywanie pod oznaczonym adresem, połączone ze skoncentrowaniem w nim swoich spraw osobistych, majątkowych, interesów oraz wola przebywania w nim. Wojewoda [...] wskazał również na wynikający z dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy obowiązek meldunkowy, który zgodnie z brzmieniem ust. 2 pkt 1 i 2 polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz na wymeldowaniu się z tego miejsca. Czynność zameldowania ma walor rejestracyjny, co oznacza, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Warunkiem ingerencji organu administracji w trybie i na zasadach unormowanych omawianym przepisem jest zaistnienie przesłanek zawartych w art. 35 ustawy ewidencji ludności, a mianowicie -opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Przenosząc powyższe regulacje prawne na całokształt ustaleń i ocen dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że fakt opuszczenia przez P. J. lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] jest bezsporny. Potwierdzają go bowiem zeznania świadków, którymi są najbliżsi strony wymeldowanej oraz sąsiedzi. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego polegającego zaniechaniu wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora dla P. J. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu, zgodnie z wymogiem art. 34 Kpa, co doprowadziło do nieskutecznego doręczania wymienionemu korespondencji i, tym samym, nie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda podniósł, że w toku postępowania doręczanie wszystkich kierowanych do wymeldowanego pism procesowych następowało w trybie tzw. doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony. Pierwsze zawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania w nin. sprawie (pismo z dnia [...].2017 r.) skutecznie odebrała w dniu [...]2017 r. M. G., babcia wymeldowanego, co potwierdza jej czytelny podpis oraz adnotacja, że osoba podjęła się oddania pisma adresatowi. Podobnie zakwalifikować należy, w ocenie Wojewody, skuteczność doręczenia zastępczego pozostałych pism procesowych. Oświadczenie o podjęciu się doręczenia pisma adresatowi stanowi bowiem zobowiązanie dorosłego domownika przekazania przesyłki adresatowi i bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy przesyłka faktycznie została przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika i pokwitowanie jej odbioru. W przedmiotowej sprawie skuteczność doręczenia zastępczego wzmacnia dodatkowo fakt, że najbliżsi członkowie rodziny wymeldowanego (matka i babcia) nie tylko kwitowali odbiór kierowanej do niego korespondencji, przyjmując zobowiązanie do przekazania jej adresatowi, ale też poinformowali P. J. telefonicznie o wszczęciu przedmiotowego wszczęciu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, kiedy osoba, wobec której toczy się postępowanie o jej wymeldowanie jest jednocześnie poszukiwana przez organy ścigania, i jednocześnie występują trudności w ustaleniu miejsca jej pobytu, to wskazanie przez taką osobę bądź jej rodzinę miejsca nowego, faktycznego pobytu celem doręczenia jej korespondencji w prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie jest mało prawdopodobne. Powyższe okoliczności implikują zatem uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do występowania z wnioskiem o ustanowienie kuratora na podstawie art. 34 k.p.a. Najbliższe osoby P. J. (matka i babcia) kwitowały bowiem odbiór całej korespondencji organu kierowanej do tego adresata i nie zaprzestały odbioru korespondencji także wówczas, gdy P. J. odmówił przesłania swojej matce pełnomocnictwa do reprezentowania go w postępowaniu o wymeldowanie. Powyższa decyzja została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Okręgowego, który zarzucił jej: * rażące naruszenie przepisów, tj. art. 10 § 1 k.p.a., 48 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a w konsekwencji błędne doręczanie pism i nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; * rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 2017 r., sygn. [...] wydana została z pominięciem ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w skutek czego nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Prokurator wniósł: * na podstawie art. 78 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) - o ustanowienie kuratora dla uczestnika na prawach strony - P. J., którego miejsce pobytu nie jest znane; * na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2p.p.s.a.- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2017r. w całości. Zdaniem Prokuratora, organ prowadzący postępowanie o wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu ma obowiązek ustalić miejsce pobytu tej osoby na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji, a także umożliwić jej wzięcie udziału w postępowaniu jako stronie. Natomiast stosownie do treści art. 48 § 1 k.p.a. pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Prokurator uznał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne o wymeldowanie P. J. uznając, że wymieniony nie przebywa pod swoim adresem, a nowego miejsca jego pobytu nie można ustalić, obowiązany był wystąpić do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla P. J. - celem reprezentowania jego interesów w toczącym się postępowaniu i doręczania temu przedstawicielowi, zgodnie z treścią art. 48 k.p.a., wszelkich pism kierowanych do strony. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organ nie mógł zastosować art. 43 k.p.a., to jest doręczenia zastępczego, z uwagi na okoliczność, że adres, na który kierowane były pisma i pod którym doręczane były one osobie tam zamieszkałej, nie jest miejscem zamieszkania strony. Doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. powinno zatem nastąpić w miejscu aktualnego zamieszkania adresata, a nie w miejscu, w którym zamieszkiwał on w przeszłości. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest okoliczność, że adresat zamieszkuje pod wskazanym adresem i doręczenie mu pisma osobiście jest niemożliwe z powodu jego czasowej nieobecności. To oznacza, że doręczenie decyzji w art. 43 k.p.a. do rąk osoby zamieszkałej pod danym adresem jest skuteczne, gdy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie ustalone, że jest to miejsce zamieszkania adresata. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu Burmistrz [...] ustalił jednoznacznie, że P. J. nie mieszka pod adresem swojego zameldowania, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o jego wymeldowaniu. Ponadto Prokurator zauważył, że warunkiem zastosowania art. 43 k.p.a. i doręczenia przesyłki do rąk dorosłego domownika za pokwitowaniem możliwe jest jedynie wówczas, gdy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Tymczasem warunek ten nie został spełniony, bowiem analiza akt prowadzi do wniosku, że zwrotnych potwierdzeń odbioru pism nie wynika, czy osoby odbierające korespondencję podjęły się oddania jej adresatowi. Prokurator zaprezentował pogląd, że nawet gdyby członkowie rodziny podjęli się oddania P. J. pism dotyczących niniejszej sprawy, byłoby to - z obiektywnego punktu widzenia - niemożliwe, bowiem osoby te nie znają miejsca aktualnego pobytu strony. W takiej sytuacji nie można zastosować domniemania z art. 43 k.p.a. W ocenie Prokuratora, P. J. nie zagwarantowano możliwości udziału w postępowaniu, co czyni zasadnym zarzut rażącego naruszenia prawa, w zumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jako że dotyczy naruszenia prawa procesowego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Naruszenie zatem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy uznać za rażące naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2018r., na podstawie art. 78 p.p.s.a. ustanowiony został kurator dla nieznanego z miejsca pobytu P. J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), uzasadnia, zdaniem Sądu, uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi. Zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W razie zaniedbania tego obowiązku postępowanie administracyjne obarczone zostaje uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W realiach niniejszej sprawy analiza powyższego uregulowania i wskazanych przesłanek nie może doprowadzić do konkluzji możliwej do zaakceptowania z punktu widzenia kryterium legalności. Organy obu instancji uznały mianowicie, iż skuteczne doręczenie skarżącemu w toku postępowania wszystkich pism w sprawie, w tym pierwszego zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania administracyjnego na adres w [...] przy ul. [...] nr [...] m [...]. nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 43 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych w art. 43 k.p.a. przesłanek występujących łącznie. Jedną z nich jest, aby adresat był nieobecny w lokalu, który zamieszkuje. Doręczenie będzie nieprawidłowe, jeżeli wiadomo, że adresat nie mieszka w tym lokalu i nie miało miejsca uchylenie się od obowiązku nałożonego przepisem art. 41 (por. wyrok NSA z 14 lutego 1992 r., sygn. SA/Wr 19/92, Legalis). Nie ulega wątpliwości, iż doręczenie pisma osobie fizycznej w jej mieszkaniu odpowiada prawu (art. 42 § 1 K.p.a.). Okoliczności sprawy dostarczają jednak informacji o tym, że lokal ten nie stanowił mieszkania skarżącego w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organy obu instancji zgodnie orzekając o wymeldowaniu P. J. z ostatniego miejsca pobytu stałego zgodnie uznały, powołując się na art. 35 ustawy o ewidencji ludności, że spełniona została przesłanka dopuszczająca wymeldowanie adresata decyzji, który przed około 2 laty opuścił to miejsce i zabrał wszystkie swoje rzeczy osobiste. Posługując się powyższą konstrukcją prawną organom umknęło, iż postępowanie w sprawie rozpoczęło się od zawiadomienia z dnia [...] 2017r. o wszczęciu na wniosek Prokuratora Okręgowego postępowania administracyjnego o wymeldowanie P. J. z miejsca pobytu stałego. Powyższe zawiadomienie, podobnie jak inne pisma w sprawie zostały przesłane na adres, pod którym skarżący już nie zamieszkiwał. Pisma ten nie mogły być zatem skutecznie doręczone. Skoro warunkiem umożliwiającym skorzystanie z trybu doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 k.p.a. jest to, aby było ono dokonane w mieszkaniu adresata, to brak tej przesłanki i doręczenie przesyłki innej osobie w miejscu, w którym adresat przesyłki nie zamieszkuje dyskwalifikuje legalność powoływania się przez organ na wystąpieniu skutku w postaci skutecznego doręczenia pisma adresatowi. Z tych względów doręczenia zastępcze dokonane w toku postępowania przed organami obu instancji nie mogą być uznane za zapewniające możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące. Wskazane przez Prokuratora przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, w szczególności poprzez doprowadzenie do prawidłowego doręczenia P. J. zawiadomienia z [...] 2017r. o wszczęciu postępowania z zastosowaniem jednego z trybów przewidzianych dla tej czynności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a., zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu.