II SA/Bd 1287/05

Dnia 23 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krystyna Witt po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]2005r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia organu od udziału w postępowaniu. postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 3 października 2005r. Wójt Gminy O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej realizacji przez gminę O. przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej w N. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyłączyło od udziału w postępowaniu w sprawie Wójta Gminy O. wskazując jednocześnie jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - Wójta Gminy D. Powyższe rozstrzygniecie zaskarżył Wójt Gminy D. Zarzucił naruszenie art. 24 § l pkt l K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieje przesłanka do wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie - Wójta Gminy O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazło podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia i utrzymało je w mocy, oceniając wysuwane zarzuty jako nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy D. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 24 § l pkt l i 4 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że istnieje przesłanka do wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie Wójta Gminy O. Skarżący argumentował, iż uznanie słuszności stanowiska SKO skutkowałoby, jego zdaniem, "wyłączeniem od udziału w postępowaniu w sprawie praktycznie całego aparatu wykonawczego samorządu gminnego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, iż wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji prawa administracyjnego, które służą przede wszystkim urzeczywistnianiu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być sama gmina, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Gmina O. jest inwestorem przedsięwzięcia, o którym mowa w decyzji, a zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, póz. 627 ze zm.), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę winno nastąpić wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 46a ust. 7 pkt 4 cyt. ustawy, organem właściwym do wydania takiej decyzji jest w tym przypadku wójt gminy. Powołując się na orzecznictwo NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Ponadto, jak wynika z przepisów K.p.a. dotyczących wyłączenia organy gminy, a szerzej - wszystkie organy administracji publicznej, są wyłączone od załatwienia sprawy, w której występują w charakterze strony lub jej reprezentanta. Podstawę wyłączenia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 24 § l pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ; ze stroną, w tym przypadku z gminą, w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wójt, burmistrz, prezydent, jak i wszyscy pracownicy urzędu, są pracownikami strony czyli gminy. Pozostawanie z nią w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego oraz pełnienie funkcji ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki wójta gminy. Nadto, Wójt jako osoba reprezentująca gminę na zewnątrz, jest z mocy prawa jej przedstawicielem, a więc także z mocy prawa winien on podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Wobec powyższego nikt spośród pracowników urzędu nie może wydać decyzji, zatem sprawę powinien załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że niedopuszczalne powinno być prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być organ administracji lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo pouczono o możliwości zaskarżenia postanowienia oraz wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm.), ze względu na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 141 § l K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 142 K.p.a., postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie, a więc w sprawie wyłączenia Wójta Gminy O. od postępowania i wyznaczenia organu właściwego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia, a więc i odpowiednio, na podstawie art. 127 § 3 i 4 w związku z art. 144 K.p.a., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nie ma możliwości złożenia zażalenia w rozpatrywanej sprawie, a więc i w dalszym etapie złożenia skargi sądowej, zatem skarga Wójta D. powinna być odrzucona. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym jest uzależnione od posiadania przez podmiot występujący w tym postępowaniu zdolności sądowej (tak M. Niezgódka - Medek [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Zakamycze, 2005, komentarz do art. 25 ustawy). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej ppsa) zdolność sądową posiada osoba fizyczna i osoba prawna (§ l ), państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2) i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Pomimo braku wymienienia w art. 25 ppsa, mając na względzie treść art. 32 ppsa należy przyjąć, że także organ administracyjny posiada zdolność sądową, jednakże tylko w charakterze podmiotu, przeciwko któremu kierowana jest skarga (tak M. Romańska [w] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 166). W sprawie rozpatrywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wójt Gminy D. występował w charakterze organu administracyjnego, który po niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciu zwrócił się ze skargą do sądu administracyjnego. W świetle powyższych regulacji należy jednak przyjąć, iż występujący w charakterze skarżącego organ administracji – Wójt Gminy D. nie posiadał zdolności sądowej. Wobec tego, stosowanie do art. 58 § 1 pkt 5 ppsa skarga podlega odrzuceniu. Nawiązując do treści uzupełnienia odpowiedzi na skargę, należy potwierdzić, że wyłączenie pracownika organu następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Kontrola tego postanowienia możliwa jest dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia kończącego postępowanie instancji. W przedmiotowej sprawie zatem nie było podstaw do zawarcia w postanowieniu z dnia [...] 2005r. pouczenia o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego (patrz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), ale także nie było podstaw do uznania "skargi" Wójta za dopuszczalny ustawą środek zaskarżenia. Wydaje się, że właściwym byłoby nie tyle merytoryczne orzekanie przez Kolegium w przedmiocie wniesionego środka odwoławczego, ale stwierdzenie jego niedopuszczalności (art. 134 w związku z art. 144 kpa).