II SA/Bd 1287/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekazania kopii akt sprawy lub udostępnienia akt sprawy na serwerze urzędu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W związku z toczącym się postępowaniem w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac dotyczących wymiany słupa linii elektroenergetycznej, właścicielka nieruchomości, na której przedmiotowy słup jest zlokalizowany – L. M. (skarżąca), wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. zwróciła się do Starosty [...] o przekazanie nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy lub udostępnienia akt na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. Wniosek skarżąca umotywowała złym stanem zdrowia uniemożliwiającym jej dotarcie do starostwa w celu osobistego wglądu do akt. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...], Starosta [...] odmówił skarżącej przekazania nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy oraz udostępnienia akt na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. W uzasadnieniu postanowienia, po przytoczeniu treści art. 73 §1 i §1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."), organ stwierdził, że nie ma on obowiązku wykonywania kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 3 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Wskazał, że przepis art. 73 §3 k.p.a. umożliwia dokonanie czynności, o których mowa w art. 73 §1 k.p.a. w systemie teleinformatycznym organu, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Stwierdził, że strona nie wykazała, iż posiada profil zaufany ePUAP lub kwalifikowany certyfikat podpisu elektronicznego, we wniosku zaś zawarła jedynie prośbę o udostępnienie kopii akt na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. Starosta podniósł, iż nie ma on prawnych oraz technicznych możliwości przekazywania akt sprawy administracyjnych we wskazany przez stronę sposób. W zażaleniu skarżąca zarzuciła, iż organ pozbawił ją uprawnień wynikających z art. 10 §1 k.p.a. i art. 73 §1 k.p.a. Podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił szczególnej okoliczności, jaką jest zły stan zdrowia skarżącej, który to stan skarżąca udowodniła złożeniem w toku postępowania odpowiednich dokumentów. Wskazała, że odmowa uwzględnienia wniosku mogła mieć miejsce tylko na podstawie wykazania przez organ konkretnych utrudnień technicznych lub organizacyjnych w uczynieniu zadość skierowanemu żądaniu. W niniejszej sprawie organ nie tylko nie wykazał takich okoliczności, ale i zaniechał dopytania skarżącej chociażby o ewentualnie posiadany przez nią profil zaufany. W ocenie skarżącej postępowanie organu narusza zasady zawarte w art. 6, 7, 7a i 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, przytoczywszy treść art. 73 k.p.a. i przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że strona nie zwróciła się do organu o doręczenie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, a więc organ nie mógł ich udostępnić na podstawie art. 73 §2 k.p.a. Wskazał, że udostępnienie uwierzytelnionych odpisów wymagałoby wykazania przez skarżącą ważnego interesu, a we wniosku interesu takiego nie wskazała – zły stan zdrowia, w ocenie organu, nie uzasadnia istnienia tego interesu. Zauważył, że w przypadku niemożności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu skarżąca miała możliwość ustanowienia pełnomocnika, by ten dokonał za nią czynności związanych z wglądem do akt. W odniesieniu do wniosku o udostępnienie akt w formie elektronicznej na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu, organ stwierdził, że kodeks nie przewiduje takiej formy elektronicznego zapoznania się z aktami sprawy, zaś do elektronicznego udostępnienia wnioskowanych odpisów w trybie art. 73 §3 k.p.a. wymagane jest uwierzytelnienie strony w systemie teleinformatycznym, czego skarżąca nie uczyniła. L. M. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie art. 73 §1 i §3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że rozpoznanie żądania strony w zakresie udostępnienia akt poprzez udostępnienie tych akt albo odmowę ich udostępnienia nie zwalnia organu z obowiązku informowania strony, że udostępnienie możliwe jest tylko poprzez profil ePUAP. Wskazała, że organ mógł wysłać pismo informujące o przysługującym prawie, pod jakimi warunkami może ono zostać zrealizowane i w jakim terminie strona winna ustosunkować się do takiego pisma. Skarżąca zarzuciła organowi, iż ten nie wziął pod uwagę jej złego stanu zdrowia. Wskazała, że trudna sytuacja finansowa nie pozwala jej na ustanowienie pełnomocnika. Powtórzyła też za zażaleniem, iż tylko przeszkody organizacyjne lub techniczne po stronie organu uzasadniają odmowę uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jej zarzuty jedynie częściowo okazały się zasadne. Spór w sprawie niniejszej dotyczył kwestii prawidłowości reakcji organu administracji publicznej na wniosek skarżącej, w którym zwróciła się ona o przekazanie nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy lub udostępnienia akt na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. W ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie ustosunkowały się negatywnie do żądania skarżącej, naruszając tym samym art. 7 i art. 9 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przedmiotowego postępowania incydentalnego). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 73 § 2 k.p.a.). Oceniając słuszność odmowy uczynienia zadość wnioskowi skarżącej zauważyć przede wszystkim należy, iż skarżąca zawarła w tym wniosku dwa alternatywne żądania związane z udostępnieniem akt sprawy. Pierwszym z nich była prośba o przekazanie nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy, drugim zaś udostępnienie akt sprawy na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. Skarżąca zainteresowana była zatem (co zresztą sama podkreśliła) wglądem w akta sprawy "na odległość", tzn. z pominięciem osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Wskazać należy, iż realizacja uprawnienia strony wynikającego z art. 73 k.p.a. co do zasady winna odbywać się w siedzibie tego organu - świadczy o tym kategorycznie sformułowany przepis art. 73 § 1a k.p.a. oraz funkcjonujący na zasadzie wyjątku tryb udostępnienia akt w systemie teleinformatycznym (art. 73 §3 k.p.a.) W powyższym kontekście aktualizuje się wątpliwość wynikła w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do obowiązków organu wynikających z art. 73 k.p.a., w rozpatrywanej zaś sprawie: czy organ zobowiązany jest do samodzielnego tworzenia kserokopii akt sprawy i udostępniania ich stronie, np. za pośrednictwem operatora pocztowego. W myśl koncepcji negującej powyższe, popartej przez organy administracyjne rozstrzygające w kontrolowanym postępowaniu, organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii całych akt sprawy i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu, jego kopii lub notatki na jego podstawie, ale niema obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2290/17; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1772/12; wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko odmienne, wyrażone m.in. w wyroku NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3043/13, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 331/13, czy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 24/14 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zakłada istnienie po stronie organu administracji obowiązku wykonywania kserokopii akt i dostarczania przez sam organ. Jak stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku, pogląd zawężający obowiązki organu w zakresie tworzenia i udostępniania kserokopii akt sprawy wykształcił się na gruncie przepisów k.p.a. obowiązujących w poprzednim stanie prawnym, to jest do dnia 11 kwietnia 2011r., kiedy przepis art. 73 k.p.a. nakładał na organ obowiązek jedynie "umożliwienia" stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie notatek i odpisów. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku II OSK 3043/13, przewidziany w art. 73 k.p.a. (w aktualnym brzmieniu) obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu uprawnień opisanych w tym przepisie oznaczać może w konkretnej sprawie powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów. Tutejszy Sąd podziela pogląd o szerokim rozumieniu obowiązków organu wynikających z art. 73 k.p.a.. Art. 51 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, zaś ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie w drodze ustawy. Przepis art. 73 k.p.a. jest emanacją zarówno przytoczonego uprawnienia konstytucyjnego, ale także służy realizacji ogólnej zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania, i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Poprzeć należy stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 331/13, że prawo do dostępu do akt należy rozumieć możliwie szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzenia notatek, odpisów i kopii, ale także prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy czym ich sporządzenie i doręczenie przez organ może być warunkowane poniesieniem kosztów przez stronę. Odmowa wydania kopii dokumentów z akt sprawy powiązana z uzależnieniem realizacji wniosku od wypełnienia wskazanych stronie warunków może być uzasadniona wyłącznie konkretnymi, wykazanymi przez organ utrudnieniami organizacyjnymi lub technicznymi. Rozróżnienia wymaga jednak sytuacja, gdy strona żądanie realizacji swego prawa wynikającego z art. 73 k.p.a. kieruje wobec określonych wskazanych i niezbędnych dla realizacji tego prawa dokumentów jej nieznanych, od sytuacji gdy strona żąda wykonania i dostarczenia jej przez organ kopii całych akt sprawy (często wielotomowych, zawierających różnego rodzaju informacje, dokumenty stronie znane, dowody doręczenia i.t.p.), co może wynikać z zamiaru przedłużenia postępowania, zatem nadużycia w sposób oczywisty prawa strony. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, mimo błędnego poglądu organu pierwszej instancji, wywodzącego ogólnie brak powinności organu dokonywania w trybie art. 73 k.p.a. zwykłych kserokopii dokumentów z akt sprawy, należy stwierdzić, iż treść wniosku z [...] czerwca 2017r. oraz analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż nie zaistniała sytuacja, która uniemożliwiałaby stronie osobisty wgląd do akt celem zapoznania się z nimi zgodnie z art. 10 i art. 73 k.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając wynikający z wszystkich pism w sprawie kilkuletni konflikt pomiędzy skarżącą i inwestorem ([...]) i sprzeciw wobec planowanej inwestycji, argumentacja strony i uzasadnienie przedmiotowego wniosku wskazuje, iż celem tego wniosku było kolejna próba przedłużenia postępowania. Powołując się we wniosku na zły stan zdrowia, strona nie przedłożyła żadnego aktualnego zaświadczenia wskazującego np. na chorobę uniemożliwiającą osobiste zapoznanie się z aktami sprawy w tym sporządzenie odpisów w siedzibie organu. Powołanie się na dołączone do wcześniejszego wniosku o przesunięcie terminu drugich oględzin (z [...] kwietnia 2017r.) dokumenty nie jest wystarczające. Nadto owe dokumenty to decyzja ZUS z [...] marca 2017r. o przyznaniu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od [...].03.2017 do [...].09.2017r. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia [...] kwietnia 2017r. opisujące jedynie stan po urazie i leczeniu operacyjnym oraz wskazanie na leczenie farmakologiczne i wsparcie psychologa oraz ciężkiej reakcji na stres. W sytuacji zatem gdy skarżąca uzasadniła swój wniosek chęcią uniknięcia stresu związanego z koniecznością przyjazdu do Starostwa, mogła ustanowić pełnomocnika, który reprezentowałby ja w tym postępowaniu lub chociażby przy czynności przeglądania lub wykonywania kopii lub notatek z akt sprawy. Zauważyć należy, że przepis art. 73 k.p.a. nie daje podstawy do ogólnego żądania uzyskania kopii całych akt. Żądanie udostępnienia akt musi być skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organom ocenę jego zasadności w realiach danej sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 1660/16). Jak zauważono wcześniej, wniosek skarżącej zawierał jednak też alternatywną względem żądania wydania nieuwierzytelnionych kserokopii akt prośbę o udostępnienie akt sprawy na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu. Zgodnie z art. 73 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia [...] lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wymienione w przepisie sposoby uwierzytelnienia strony polegają na skorzystaniu z profilu zaufanego ePUAP lub posłużeniu się kwalifikowanym certyfikatem podpisu elektronicznego (art. 20a ust. 1) lub też uwierzytelnieniu za pomocą innych technologii właściwych dla systemu teleinformatycznego używanego przez organ, o ile przepisy nie przewidują osobistego stawiennictwa strony w siedzibie organu (art. 20a ust. 2). Mając na uwadze użyte we wniosku sformułowanie stwierdzić przyjdzie, iż skarżąca zasugerowała wolę wglądu w akta dotyczącej jej sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a co za tym idzie dała wskazówkę organowi co do sposobu realizacji wniosku. W ocenie Sądu również w tym przypadku, odmawiając niejako z góry załatwienia wniosku, organ postąpił apriorycznie, naruszając nie tylko obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikający z art. 7 k.p.a., ale przede wszystkim zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., tj. zasadę informowania strony. Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż organ I instancji korzysta nie tylko z platformy internetowej ePUAP, ale i wykorzystuje system elektronicznego obiegu dokumentów PROTON powiązany z Elektronicznym Biurem Obsługi Interesanta EBOI. W obliczu tak silnego zinformatyzowania swojej działalności, o czym zresztą organ informuje na swojej stronie internetowej, niezrozumiałym jest, dlaczego wobec wniosku skarżącej wyraźnie sugerującego chęć skorzystania z teleinformatycznej formy załatwienia sprawy organ nie wystosował pouczeń co do wymogów takiego wniosku, czy też dodatkowo nie wypytał wnioskodawczyni o posiadane przez nią środki uwierzytelniające jej osobę w sieci internetowej. Stwierdzenie organów obu instancji, iż nie jest możliwym załatwienie wniosku we wskazany przez stronę sposób ocenić należy w ten sposób, iż organy, mając świadomość możliwości działania w formie elektronicznej, zwróciły szczególną uwagę na w mniejszym lub większym stopniu nieporadny sposób sformułowania żądania ("udostępnienie akt sprawy na serwerze urzędu z jednorazowym hasłem dostępu") i tylko na tej podstawie odmówiły jego uwzględnienia. Sformułowanie zawarte we wniosku sugerowało chęć załatwienia sprawy w drodze elektronicznej, organ zaś, któremu nieobca jest działalność z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego, winien wnioskodawczynię nakierować, poprzez dopytanie o zakres wniosku i środki uwierzytelniające jej osobę w sieci. Tak wyjaśniony stan faktyczny pozwoliłby na prawidłowe załatwienie wniosku skarżącej. Reasumując, Sąd przyznał rację skarżącej, iż postępowanie organów nie uczyniło zadość przepisom postępowania administracyjnego, przede wszystkim naruszyło art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisu art. 73 k.p.a., a w odpowiedzi na przedmiotowy w sprawie wniosek, poinformuje skarżącą o warunkach pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wezwie ją o konkretyzację zawartych w tym wniosku żądań.