II SA/Bd 1293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XXVIII/364/2017 z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów Rada Powiatu Aleksandrowskiego działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) w § 2 podjętego aktu określiła, że za usunięcie pojazdu z drogi ustala się opłatę, którą obowiązany jest pokryć właściciel pojazdu w wysokości brutto: rower lub motorower - 110 zł motocykl - 218 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 594 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 841 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1239 zł pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1508 zł. W § 3 uchwały za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu ustalono opłatę za każdą dobę w wysokości brutto: rower lub motorower - 19 zł motocykl - 26 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 73 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 133 zł pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 196 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną uchwałę Prokurator Okręgowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 j.t.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu Aleksandrowskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez wskazanie wysokości opłat za usunięcie pojazdu w stawkach określonych przez Ministra Rozwoju i Finansów w Obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772), bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania na parkingu strzeżonym ponoszonych przez Powiat Aleksandrowski. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że umowa, której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg na obszarze powiatu oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym została zawarta w dniu 28 grudnia 2017 r. pomiędzy Powiatem Aleksandrowskim, a M. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą J. A.-H. M. J. Ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu i za przechowywanie pojazdu na parkingu, które władze powiatu zobowiązały się w umowie płacić firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi i przechowującej pojazdy na parkingu strzeżonym, znacząco odbiegają od wysokości stawek wskazanych w cyt. Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Ceny te, ustalone w ofercie kształtują się następująco: - za usuwanie pojazdów: 1) rower lub motorower - 50 zł motocykl - 50 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 170 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 600 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1000 zł - za przechowywanie pojazdów na parkingu za każdą dobę: rower lub motorower - 2 zł motocykl - 2 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 5 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t -10 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 49 zł pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 123 zł. Prokurator stwierdził, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w wysokości określonej cyt. Obwieszczeniem Ministra Finansów i Rozwoju. Zdaniem Prokuratora z zaskarżonej uchwały nie wynika, czym kierowała się Rada Powiatu ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu w niemal maksymalnej wysokości pomimo, że stawki określone w zawartej umowie z wykonawcą usługi były znacznie niższe niż te zawarte w uchwale. Prokurator domniemywa, że celem ustalenia takich stawek w uchwale było zapewnienie większych wpływów do budżetu kosztem właścicieli usuwanych z drogi pojazdów. Tym samym ustalając wysokość tych opłat Rada Powiatu winna była wziąć pod uwagę, że wpływy z tytułu opłat powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań powiatu, wynikające z zawartej umowy o usuwanie pojazdów z dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Starosta Aleksandrowski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Rada Powiatu przy podejmowaniu uchwały dokonała ustaleń w zakresie kosztów i cen usług usuwania i parkowania pojazdów na terenie powiatu. Rada od wielu lat ustala stawki, posiadając wiedzę o wysokości cen dotyczących usług usuwania i przechowywania pojazdów. W 2016 r. z uwagi na brak ofert na wykonanie tego zadania przeprowadzono negocjacje z wykonawcą. W poprzednich latach ceny usług za usuwanie i przechowywanie pojazdów były znacznie wyższe aniżeli cena zaproponowana przez wykonawcę M. J. Zdaniem organu domniemanie Prokuratora, iż ustalenie stawek wskazanych w uchwale miało na celu zapewnienie większych wpływów do budżetu kosztem właścicieli pojazdów nijak ma się do rzeczywistości. Powiat Aleksandrowski ponosi jedynie straty z tytułu wykonywania tego zadania. Zgodnie z zawartą umową zobowiązany jest zapłacić wykonawcy za usługę, natomiast mimo podjętych czynności prawnych nie ma możliwości wyegzekwować od właścicieli pojazdów poniesionych kosztów. Organ wskazał, że przedstawione koszty stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów - niezależnie od występującego deficytu na realizacji zadania jako całości, a wynikającego z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nie odebranych w terminie przez osoby uprawnione. Organ podkreślił, że ustalając opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie Rada Powiatu zdeterminowana była jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań, a wysokość przyjętych stawek opłat była wynikiem uwzględnienia tych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. I tak po myśli art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1537zł, b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Odnosząc się wobec powyższego do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę należy mieć na względzie, że ustalenie stawki opłat w wyżej wymienionej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17). Z przedłożonych natomiast wraz ze skargą dokumentów (brak uzasadnienia do uchwały) oraz lakoniczności odpowiedzi na skargę - jedyne źródło informacji, które pozwala ustalić motywy przyjętych przez Radę stawek opłat w wyżej wymienionej wysokości, co już stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, wynika kilka istotnych kwestii. Wynikające z tego dokumentu stanowisko wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki ,,kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz ,,konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 ,,zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. spowodowało zatem nieważność zaskarżonej uchwały. Poza tym, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że należy domniemywać, że celem ustalenia takich stawek w uchwale było zapewnienie większych wpływów do budżetu kosztem właścicieli usuwanych z drogi pojazdów. Natomiast organ nie przedłożył uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a zatem nie wynika, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w wyżej wymienionych wysokościach. Rada nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Nie jest wystarczające stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i m.in. twierdzenie, że Rada od wielu lat ustala stawki, posiadając wiedzę o wysokości cen dotyczących usług usuwania i przechowywania pojazdów. W 2016 r. z uwagi na brak ofert na wykonanie tego zadania przeprowadzono negocjacje z wykonawcą. W poprzednich latach ceny usług za usuwanie i przechowywanie pojazdów były znacznie wyższe aniżeli cena zaproponowana przez wykonawcę M. J. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. Stanowisko zatem Rady w odpowiedzi na skargę tym bardziej potwierdza tylko, że Rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie Powiatu. Ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu i za przechowywanie pojazdu na parkingu, które władze powiatu zobowiązały się w umowie płacić firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi i przechowującej pojazdy na parkingu strzeżonym, znacząco odbiegają od wysokości stawek wskazanych w cyt. Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Wobec powyższego nie można wykluczyć, iż rację ma strona skarżąca, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu było zasadniczym kryterium, jakim kierowała się Rada przyjmując stawki opłat w wyżej wymienionej wysokości. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.