II SA/Bd 1295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 20 ust. 2, art. 21, art. 24 ust. 1, art. 28, art. 48, art. 49 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r. poz. 214) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku nr DŚR.[...] złożonego w dniu [...].06.2016 r., odmówił skarżącej G. T. prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna J. T. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze na drugie dziecko - syna J. T. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie trwającym od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. jest dochód rodziny za 2014 r., ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko oraz na drugie dziecko i przeprowadzonej analizie załączonych do wniosku dokumentów, w tym zaświadczeń oraz oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę, organ uznał, iż dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż wynosi [...] zł na osobę. Dochód na okres trwający od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. obliczono na podstawie dochodów uzyskiwanych w roku bazowym 2014. Dochód skarżącej, zgodnie z informacją o dochodach za rok 2014 uzyskaną w systemie informatycznym Ministra Finansów wyniósł netto [...] zł - z tytułu umowy o pracę nadal wykonywanej. Dochód P. T., zgodnie z informacją o dochodach za rok 2014 uzyskaną w systemie informatycznym Ministra Finansów wyniósł netto [...] zł z tytułu pracy nadal wykonywanej. Łączny dochód rodziny w 2014 r. wyniósł [...] zł netto, co stanowiło miesięcznie [...] zł netto. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (4 osoby) wyniósł [...] zł netto. Jednocześnie w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko organ stwierdził, ze spełnione zostały przesłanki ustawowe dotyczące uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko i przyznał prawo do takiego świadczenia na dziecko - J. T.. W odwołaniu (pismo z dnia [...].08.2016 r.) od powyższej decyzji skarżąca poinformowała, że od miesiąca czerwca 2015 r. prowadzi z "obecnie byłym mężem" oddzielne gospodarstwo domowe. W lipcu 2015 r. złożyła pozew rozwodowy do Sądu Rejonowego w B.. Od tego momentu, jak wskazała, ojciec jej dzieci zobowiązany jest postanowieniem Sądu łożyć pieniądze na utrzymanie dzieci. Skarżąca wskazała przy tym, że proces rozwodowy trwał rok, ponieważ wniosła sprawę o rozwód z winy pozwanego. W związku z powyższym odwołująca się podniosła, że nie widzi zasadności wliczania dochodu byłego męża do dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy argumentując swoje stanowisko, w całości przytoczył ustalony przed organem I instancji stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, stwierdzając ostatecznie, że dochód na osobę w rodzinie odwołującej się wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe ustalone w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie, a w związku z tym strona nie spełnia przesłanki warunkującej ustalenie prawa do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż nie spełnia wymaganego kryterium dochodowego w wysokości [...] zł, ustalonego w art. 5 ust. 3 ustawy. W skardze do sądu G. T. w całości powtórzyła swoje stanowisko, argumentując jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż od miesiąca czerwca 2015 r. prowadzi z "obecnie byłym mężem" oddzielne gospodarstwo domowe, który jest zobowiązany postanowieniem Sądu, aby łożyć pieniądze na utrzymanie dzieci. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że nie widzi zasadności wliczania dochodu byłego męża do dochodu rodziny. W załączeniu przesłała postanowienie w sprawie zabezpieczenia roszczenia alimentacyjnego na rzecz dzieci, na podstawie którego P. T. od dnia [...] lipca 2015 r. zobowiązany jest łożyć pieniądze na utrzymanie dzieci. Przesłała również wyrok rozwodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i dodatkowo wyliczając, że nawet po uwzględnieniu iż rodzina liczy 3 osoby (a więc z pominięciem byłego męża skarżącej i jego dochodu, a przy uwzględnieniu tylko płaconych przez niego alimentów) dochód na osobie w rodzinie przekracza kryterium dochodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna J. T. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. z uwagi na fakt, iż dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Jednocześnie przyznano świadczenie wychowawcze na drugie dziecko - syna J. T. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Na wstępie podkreślić należy, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), zwana dalej "ustawą". Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Przysługuje ono matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2 ww. artykułu) do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 3 ww. artykułu) w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Natomiast przez dochód ustawa rozumie dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy), zaś dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1–3 ( art. 2 pkt 2 ustawy), a dochód rodziny, to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dochód stanowi: po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wymienionej wyżej przepisy precyzyjnie wskazują sposób obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie oraz zawierają ustawową definicję dochodu, określając również, jakie należności można odliczyć od osiągniętego przychodu. Biorąc za punkt odniesienia dochód rodziny skarżącej za rok 2014, wyliczony w oparciu o powyższe zasady, organ I instancji ustalił, że dochód G. T. z tytułu zatrudnienia za rok 2014 wynosi [...] zł, a dochód jej męża - [...] zł, co łącznie wynosi [...] zł, które podzielone na 12 miesięcy daje kwotę [...]zł co w przeliczeniu na 4 osoby w rodzinie wynosi kwotę [...]zł na osobę w rodzinie i tym samym przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie. Jednak w odwołaniu (pismo z dnia [...].08.2016 r.) od decyzji organu I instancji skarżąca jasno i precyzyjnie wskazała, że od miesiąca czerwca 2015 r. prowadzi z "obecnie byłym mężem" oddzielne gospodarstwo domowe. W lipcu 2015 r. złożyła pozew rozwodowy do Sądu Rejonowego w B.. Od tego momentu, jak wskazała, ojciec jej dzieci zobowiązany jest postanowieniem Sądu, łożyć pieniądze na utrzymanie dzieci, nadmieniając przy tym, że proces rozwodowy trwał rok, ponieważ wniosła sprawę o rozwód z winy pozwanego. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że nie widzi zasadności wliczania do dochodu rodziny, dochodu byłego męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ograniczając się do wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia - treści mających zastosowanie przepisów prawa oraz powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wysokości dochodu skarżącej oraz jej małżonka w 2014 r. W zakresie zasadniczej spornej kwestii podniesionej w odwołaniu czyli zgłoszonego faktu, że od czerwca 2015 r. skarżąca prowadzi z "obecnie z byłym mężem" oddzielne gospodarstwo domowe, organ odwoławczy nie wypowiedział się w jakikolwiek sposób. Ograniczył się do stwierdzenia, że nie znajduje ta okoliczność potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a odwołująca nie przedłożyła orzeczenia sądowego, z którego by wynikało, że małżeństwo stron zostało rozwiązane przez rozwód. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ww. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując przedmiotowa sprawę na skutek odwołania skarżącej zobligowane było, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ponownie rozpatrzyć sprawę co do jej istoty zgodnie z zasadami wyrażonymi w szczególności w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Zgodnie z powyższym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Organy administracji są także obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Zgodnie zaś z z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, powyższym zasadom organ odwoławczy uchybił w niniejszej sprawie, uchylając się przede wszystkim od załatwienia sprawy zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Już samo wskazanie w odwołaniu na proces rozwodowy oraz określenie "były mąż" zobowiązuje organ, w myśl powyższych przepisów, do wyjaśnienia, czy proces rozwodowy się zakończył. Organ nie poczynił też żadnych ustaleń odnośnie tego, czy skarżąca, tak jak twierdzi, nie prowadzi już wspólnego gospodarstwa domowego z byłym mężem. Jakkolwiek odwołująca na potwierdzenie swego oświadczenia nie przedstawiła dowodu w postaci orzeczenia sądowego, to mając na względzie przedstawione wyżej zasady postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim, wyrażoną w art. 77 K.p.a. zasadę oficjalności, zobowiązującą organ do podejmowania z urzędu kroków w celu zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie ponownego postępowania merytorycznego w całości, z zebraniem wszystkich dowodów mających znaczenie dla sprawy i ich oceną dokonaną w trybie art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez co najmniej wezwanie strony do przedłożenia dokumentu (wyroku rozwodowego) potwierdzającego wskazywaną przez nią okoliczność. W ocenie Sądu, w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zarówno według przepisów K.p.a., jak również norm szczególnych regulujących tryb postępowania w sprawach o ustalenia świadczeń wychowawczych, nie jest wykluczona modyfikacja wniosku, , a skoro tak, możliwa jest również modyfikacja wniosku także na etapie postępowania odwoławczego, np. poprzez modyfikację wcześniejszego oświadczenia co do liczby członków rodziny. Powinno to zostać uwzględnione w prowadzonym na tym etapie postępowaniu wyjaśniającym. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż rodzina skarżącej w świetle art. 2 pkt 16 ww. ustawy liczy trzy a nie cztery osoby, a do dochodów tej rodziny nie zalicza się dochodów uzyskiwanych przez byłego męża skarżącej, a jedynie płacone przez niego na rzecz dzieci alimenty. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny ma wprawdzie możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów (takim dokumentem jest także wyrok rozwodowy), co jednak nie oznacza, że Sąd może zamiast organu dokonać zasadniczych istotnych ustaleń dotyczących dochodów rodziny, będących konsekwencją faktu rozwodu, potwierdzonego ww. dokumentem. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby, że Sąd wchodzi w kompetencje organu jednocześnie pozbawiając stronę skarżącą możliwości sądowej kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Także organ, w odpowiedzi na skargę, nie może czynić zasadniczych ustaleń w miejsce dotychczas zawartych w zaskarżonej decyzji, niejako naprawiając swój błąd. Sąd nie kontroluje bowiem odpowiedzi na skargę, ale samą zaskarżoną decyzję. Organ, dostrzegając swój zasadniczy błąd może co najwyższej uwzględnić skargę w całości (art. 54 § 3 p.p.s.a.), przez co nie pozbawia strony skarżącej możliwości kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.