II SA/Bd 1298/17

Dnia 10 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy L. w 2017 roku. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P.. Zgodnie z § 17 cyt. Uchwały Rada Gminy postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2017 r. Skargą z dnia [...] października 2017 r. P. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r., poz. 446 j. t. z późn. zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2016 r., poz. 296 j.t. z późn. zm.) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż uchwała jest w całości nieważna, albowiem jako akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał, iż zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Powołując się na orzecznictwo, skarżący podkreślił, iż roczny program opieki nad zwierzętami, uchwalony w oparciu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 roku sygn. II OSK 3245/14, który podkreślił, że do istotnych cech programu w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt oprócz postanowień indywidualno – konkretnych, należy również postanowienie o charakterze generalno – abstrakcyjnym. To ostatnie stanowi o uznaniu przymiotu aktu prawa miejscowego. Powołując się na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazał, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie działania organów, które je ustanowiły zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Działania niezgodne z zapisami prawa, dotyczącymi publikacji aktu prawa miejscowego ustanowionego w dniu [...] grudnia 2016 r. przez Radę Gminy, skutkują w ocenie skarżącego, nieważnością aktu w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, iż ww. uchwała w trybie nadzoru prawnego Wojewody K. – P. nie została zakwestionowana. Jednocześnie organ podkreślił, iż uchwały o podobnej treści od wielu lat nie podlegały publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa – K. P. i były aprobowane w swej treści. Zdaniem organu żądanie skarżącego jest bezpodstawne i wnosi o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w świetle powyższych okoliczności, naruszenie prawa przy podejmowaniu skarżonej uchwały przez zaniechanie opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P. zdaniem Rady Gminy należy uznać za nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 §1 zd. 1 u.s.g.) Uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało zróżnicowane stanowisko na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno – abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłem prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę opowiada się za ugruntowanym w ostatnim czasie w orzecznictwie stanowiskiem, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania własne gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W ocenie Sądu przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Jak zatem wskazano, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna więc podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).