II SA/Bd 1298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr XXXIX/770/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 11 pkt 12 oraz § 12 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Nakle nad Notecią podjęła w dniu 31 sierpnia 2017 r. uchwałę Nr XXXIX/770/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu wsi Trzeciewnica, gmina Nakło nad Notecią (Kujaw.2017.3497). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, w części dotyczącej jej zapisów w § 11 pkt 12 oraz w § 12 pkt 6. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności: 1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.". Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej zapisów zawartych w w § 11 pkt 12 oraz w § 12 pkt 6. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 11 pkt 12 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 5MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej) wprowadziła zakaz realizacji nowych zjazdów na drogę krajową. Zadaniem organu nadzoru ustalenie zawarte w tym przepisie stanowi przekroczenie w sposób nieuprawniony uprawnienia w planie miejscowym określania zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Z kolei w § 12 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Nakle nad Notecią dla terenów oznaczonych symbolami: 6MN, 9MN,10 Mn i 11 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne) wprowadziła zakaz wtórnego podziału terenu na działki budowlane. W ocenie organu nadzoru wskazany zapis wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy", ponieważ żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. W § 2 uchwały Nr LIV/1073/2018 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę nr XXXIX/770/2017 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu wsi Trzeciewnica, gmina Nakło nad Notecią (Kujaw.2018.5493), stwierdzono nieważność § 11 pkt 12 oraz § 12 pkt 6, przez co uwzględniona została w całości we własnym zakresie skarga Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Następnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 sierpnia 2018 r. Nr 128/2018, opubl. Kujaw.2018/5893, stwierdził nieważność uchwały Nr LIV/1073/2018 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę nr XXXIX/770/2017 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu wsi Trzeciewnica, gmina Nakło nad Notecią. W piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. Wojewoda Kujawsko Pomorski oświadczył, że nie wpłynęła do niego skarga na rozstrzygniecie nadzorcze. W dniu rozprawy pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( ( Dz.U. z 2018r., poz. 994) – dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem sądowej kontroli są przepisy § 11 pkt 12 i § 12 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 sierpnia 2017r., Nr XXXIX/770/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Trzeciewnica, gmina Nakło nad Notecią dla działek oznaczonych ewidencyjnymi numerami 213/1, 213/2, 213/3, 213/4, 213/5, Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA). Sąd podkreśla, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu. Przystępując do oceny skargi Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Sąd zaznacza, że strona skarżąca nie kwestionowała trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W § 11 pkt 12 zaskarżonej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 5MN/U, przeznaczonego na cel zabudowy mieszkaniowej , wprowadził zakaz realizacji nowych zjazdów na drogę krajową. Unormowanie to stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 j.t, obecnie tj.Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - zob. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym zakazu możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. II SA/Wr 859/12, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela). Wobec powyższego należy stwierdzić, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Zatem § 11 pkt 12 zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2011r. sygn. II OSK 1670/11). Redakcja art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011r. sygn. II OSK 1287/11). W § 12 pkt 6 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolami 6MN, 9MN, 10 mN i 11MN, przeznaczonego na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wprowadzono zakaz wtórnego podziału terenu na działki budowlane. W ocenie Sądu prawidłowo organ nadzoru uznał, że przepis 12 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Nakle nad Notecią postanowiła, że dla terenów oznaczonych symbolami 6MN, 9MN, 10 mN i 11MN, przeznaczonych na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; obowiązuje zakaz wtórnego podziału terenu na działki budowlane jest unormowaniem pozaustawowym. Żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. Rada jedynie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 może określić w planie w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Z powyższych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyroku stwierdził nieważność § 11 pkt 1 i § 12 pkt 6 zaskarżonej uchwały.