II SA/Bd 1299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił A. W. umorzenia w całości zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, tj. kwoty [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi, w kwocie na dzień [...] 2017 r. [...] zł, wynikających z wypowiedzianej umowy Nr [...] w sprawie przyznania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, zasądzonych nakazem zapłaty z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, A. W., solidarny poręczyciel wekslowy M. M., złożył wniosek o umorzenie w całości zwrotu jednorazowo przyznanych M. M. środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami ustawowymi wynikających z umowy Nr [...] z dnia [...] 2011 r. Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] Prezydent [...] odmówił umorzenia w całości zwrotu należności. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez wnioskodawcę Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Prezydent [...] ponownie odmówił umorzenia w całości zwrotu należności. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez wnioskodawcę Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając Prezydentowi zbadanie aktualnej sytuacji materialnej M. M.. W toku postępowania odwoławczego A. W. złożył zarzuty do nakazu zapłaty z dnia [...] 2011 r. Wyrokiem z dnia [...] 2016 r. sygn. akt [...] nakaz zapłaty utrzymany został przez Sąd Rejonowy w [...]. Uwzględniając zalecenia organu drugiej instancji, Prezydent wystąpił do M. M. w celu ustalenia jego aktualnej sytuacji rodzinnej i materialnej pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, załączając do pisma druk oświadczenia majątkowego. Do powyższej korespondencji wezwany nie ustosunkował się w zakreślonym terminie, w związku z czym organ wystąpił do MOPR w [...] w celu ustalenia, czy M. M. korzysta z form pomocy świadczonej przez MOPR, w jakich okresach pomoc została mu udzielona oraz czy był przeprowadzony wywiad środowiskowy. Organ zwrócił się również do komornika sądowego celem ustalenia stanu prowadzonego postępowania egzekucyjnego w stosunku do M. M., a w szczególności ustalonej w ramach postępowania jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez MOPR, M. M. nie korzysta z pomocy społecznej, jest natomiast dłużnikiem funduszu alimentacyjnego. Z informacji udzielonej przez komornika wynika natomiast, że wyżej wymieniony nie pracuje, nie posiada pojazdu, ponadto toczy się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne o alimenty [...], korzystające z pierwszeństwa w zaspakajaniu na podstawie art. 1025 § 1 kpc, a zaległości alimentacyjne przekraczają [...] zł. Egzekucja alimentów pozostaje bezskuteczna z uwagi na brak majątku do egzekucji. Organ ustalił również, że M. M. nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Organ wskazał, że wniosek o umorzenie w całości zwrotu jednorazowo przyznanych środków został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Rynku Pracy w [...], która wskazała możliwość rozłożenie należności na raty. Organ podniósł, że prowadzona egzekucja sądowa na dzień wydania decyzji nie doprowadziła do wyegzekwowania żadnej kwoty od M. M.. Organ zwrócił uwagę, że dłużnik nie posiada majątku i nie korzysta z pomocy społecznej, wobec czego istnieje domniemanie, że posiada on majątek, który stanowi źródło jego utrzymania. Nie ustalono również, z kim dłużnik prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i jakie dochody (oraz wydatki) składają się na jego utrzymanie. Z tych względów, w ocenie organu, nie będzie miała zastosowania przesłanka warunkująca umorzenie należności z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ pierwszej instancji, wskazując na przepisy o egzekucji sądowej i zawarte w nich wyłączenia spod egzekucji zwrócił uwagę, że dłużnik nie realizuje swojego obowiązku alimentacyjnego, gdyż w trybie egzekucji sądowej dochodzone jest zadłużenie z tytułu alimentów. Obecny stan postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. M. nie wskazuje na to, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić dłużnika albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, co powoduje nieziszczenie się przesłanki warunkującej możliwość umorzenia należności określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ wskazał również, że przesłanka warunkująca możliwość umorzenia należności określona w art. 76 ust. 7 pkt 3 przedmiotowej ustawy, w tym konkretnym stanie faktycznym nie ma zastosowania do prowadzonego postępowania. Zdaniem organu w sprawie niniejszej nie zachodzi również przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż M. M. nie dysponuje żadnym źródłem utrzymania o znaczeniu egzekucyjnym. Nie ma zatem podstawy do przyjęcia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W związku z powyższym organ uznał, że nie ma możliwości umorzenia w całości zwrotu przyznanych środków, zwracając uwagę na możliwość zwrotu jednorazowo przyznanych środków na raty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. W.. W ocenie odwołującego się nie można jednoznacznie stwierdzić, że niekorzystanie z pomocy społecznej wiąże się jednoznacznie z brakiem problemów finansowych. Odwołujący się podniósł, że jeżeli z ustaleń dokonanych przez PUP w [...] wynika, że M. M. nie jest zatrudniony, a tym samym nie posiada odpowiedniego majątku potrzebnego do opłacania jakichkolwiek rat, utrzymania siebie i innych osób, czy zakupu samochodu, należy wysnuć wniosek, iż dłużnik nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności. Odwołujący się zwrócił uwagę, że jeśli dokona spłaty za dłużnika, z dużym prawdopodobieństwem nie uzyska od niego zwrotu poniesionych kosztów. Wskazał, że spłata dotacji, poręczenia której dokonał, będzie wiązała się dla niego ze znacznym pogorszeniem sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy. Organ wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym dominuje pogląd, iż samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy nie zobowiązuje organu do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie daje taką możliwość. Wojewoda zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie złożonego przez poręczyciela, nie jest brana pod uwagę jego sytuacja materialna, lecz konieczne jest zbadanie sytuacji materialnej dłużnika pod kątem spełniania przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. Zatem, mimo iż egzekucja prowadzona jest w stosunku odwołującego, to przy rozpatrywaniu jego wniosku o umorzenie zwrotu środków, badaniu może podlegać tylko sytuacja materialna dłużnika. Na podstawie akt sprawy organ drugiej instancji ustalił, że dłużnik nie korzysta ze świadczeń dla osób potrzebujących, finansowanych przez państwo, nie świadczy zarejestrowanej pracy i nie jest właścicielem pojazdów mechanicznych. Jednakże organ stwierdził, że na dzień wydania decyzji nie może ponad wszelką wątpliwość wykazać, iż M. M. nie dysponuje żadnym źródłem utrzymania oraz nie posiada ruchomości czy też innych zasobów finansowych. Ostatni przeprowadzony przez MOPR wywiad środowiskowy miał miejsce [...].2015r. i nie można na jego podstawie domniemywać, iż sytuacja dłużnika nie uległa zmianie. Zdaniem organu okoliczność, że dłużnik nie odebrał on korespondencji z PUP i nie wypełnił oświadczenia majątkowego nie może być interpretowany w ten sposób, iż nie posiada on żadnego majątku. Zasadniczą dla Wojewody kwestią jest okoliczność, że dłużnik nie współpracuje zarówno z wierzycielem, tj. Powiatowym Urzędem Pracy, jak i z organem egzekucyjnym, wobec czego nie można jednoznacznie przyjąć, że M. M. nie ma majątku, czy że dochodzenie należności mogłoby pozbawić dłużnika albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, jak również że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zatem nie można ponad wszelka wątpliwość stwierdzić, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. W., podnosząc że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i zawierają błędną ocenę materiału dowodowego. W ocenie skarżącego spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka wymieniona w art. 76 ust. 1 pkt 1, bowiem dłużnik nie posiada majątku, z którego można spłacić zadłużenie. Skarżący podniósł, że posiada z kilku źródeł informacje, że M. M. jest osobą bardzo zadłużoną. Skarżący wyraził obawę, że spłata zadłużenia będzie dla niego dotkliwa i że nie spodziewa się zwrotu zadłużenia ze strony M. M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Spór dotyczy zasadności odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych przez M. M. środków na podjęcie działalności gospodarczej. Art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak wynika z treści przedstawionej wyżej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć". Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sam wybór rozstrzygnięcia przez organy pozostaje już poza kontrolą sądową. Starosta podejmuje decyzję o odroczeniu, rozłożeniu na raty, czy umorzeniu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 576/06, LEX nr 341251). W sprawach o umorzenie należności prowadzonych na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy postępowanie wyjaśniające koncentruje się na wyjaśnieniu okoliczności określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że starosta może umorzyć należności w razie wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Obowiązkiem organów jest dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej z nich może stanowić podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Ustalenie z kolei, że nie zaistniała żadna z przesłanek, wyklucza stosowanie uznania i uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza, że badano wystąpienie każdej z przesłanek z wyjątkiem wymienionej w pkt 3 , która w sprawie nie występuje, co jest oczywiste. W odniesieniu do przesłanek określonych w punktach 1 i 2 organ stwierdził, że na dzień sporządzenia przez MOPR wywiadu środowiskowego t.j. na dzień [...].2015r. M. M. nie posiadał majątku, z którego można by dochodzić należności. Organ wskazał jednak, że wobec braku jakiejkolwiek współpracy M. M. z wierzycielem i organem egzekucyjnym nie można przyjąć, że taki stan majątkowy beneficjenta pomocy trwa nadal. W ocenie organu o braku spełnienia przesłanki pozbawienia beneficjenta bądź osoby pozostającej na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania świadczy fakt, że M. M. nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Gdy zaś chodzi o przesłankę określoną w punkcie 4 organ I instancji przyjął, że z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec M. M., brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. przeprowadzona została także przez organ II instancji, który podzielił wciągnięte z niej przez Prezydenta wnioski. Zauważyć należy także, że ustalenia te nie były kwestionowane w odwołaniu ani w skardze. Odmawiając stronie skarżącej umorzenia wskazanych należności organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, na których podstawie, w granicach uznania administracyjnego uznały, że brak jest przesłanek do zastosowania dobrodziejstwa z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. W ocenie Sądu brak jest podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów podnoszonych w skardze. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się przekroczenia przez organy orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnić należy, że regulacje zawarte w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. nie dają możliwości analizowania sytuacji materialnej poręczyciela. Podstawą zastosowania dobrodziejstwa z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. może być wyłącznie sytuacja osoby, która na podstawie umowy cywilnoprawnej otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności. Mając na uwadze powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ja na podstawie art. 151 P.p.s.a.