II SA/Bd 1300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z zm.) oraz art. 104 Kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267)- po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2013 r. E.S., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] w miejscowości T., obręb T., gmina Ł., Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy, stwierdzając, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności pkt 4, bowiem przedmiotowa działka to grunt rolny klasy III, a zatem w świetle znowelizowanych przepisów, których o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymaga zgody ministra do spraw rozwoju wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r., art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz 1266,) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy ww. decyzję. Wg organu nie jest obecnie możliwe pozytywne załatwienie wniosku, ponieważ aktualne brzmienie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. nakazuje uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się w granicach działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] w T., gm. Ł., co skutkuje tym, że zmiana taka nastąpić może jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tymczasem działka [...] składa się z użytków rolnych klasy III b. W wyniku zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren wymaga obecnie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i argumenty odwołania nie mogły być uwzględnione. Składając skargę E. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 12, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 7 § 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. wnosząc o uchylenie obu decyzji - oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, powtarzając zarzuty odwołania. Dodatkowo, zarzuciła, że oba organy w decyzjach nie ustaliły ani nie odniosły się do kwestii, czy dla tego terenu obowiązywał poprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też jakie było przeznaczenie tego terenu w tym planie. Ustalenie to ma istotne znaczenie w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ustalenie, że miejscowy plan nie obowiązywał lub też nie przewidywał możliwości przeznaczenia tego terenu na inne cele niż np. rolnicze - pozwalałby przyjąć, iż należy mieć na uwadze art. 7 § 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto wg skarżącej gdyby Wójt Gminy Ł. działał bez zbędnej zwłoki, to mógłby wydać decyzję jeszcze w poprzednim stanie prawnym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów odwołania i były brane pod uwagę przy jego rozpatrywaniu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji a argumentację tam przywołaną tut. Kolegium podtrzymuje w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że przedmiotem skargi jest decyzja merytoryczna o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dlatego zarzuty dotyczące bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy. Dlatego też zgodnie z treścią dopiero co przywołanego przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w niniejszej sprawie nie mógł ocenić kwestii bezczynności organów rozpoznających przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej służy odrębne postępowanie, które strona ma prawo uruchomić jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 póz. 647, z późn. zm.), który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunku polegającego na tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. czyli ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1205.). Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (a więc już po jej nowelizacji), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przepis w powyższym brzmieniu wprowadzony został przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Dlatego też bez znaczenia jest data złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie mógł zastosować przepisów w brzmieniu dotychczasowym. Obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ. Ta reguła dotyczy zarówno postępowania przed organem pierwszej instancji jak i postępowania odwoławczego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów działka oznaczona numerem [...] składa się z użytków rolnych klasy III b. W ocenie Sądu za przedwczesne w niniejszej sprawie należało uznać stanowisko organu o odmowie ustalenia dla skarżącej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ wskazując na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpodstawnie zaniechał zbadania drugiej alternatywnej przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4. Warunek określony w art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniony został od spełnienia jednej z alternatywnie wykluczających się przesłanek ("teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1."). Oznacza to, że przy zastosowaniu przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest zbadanie przez organ obydwu przesłanek, przy czym spełnienie jednej z nich wyklucza konieczność zaistnienia drugiej. W ocenianej sprawie organy skupiły się na pierwszym kryterium i przyjęły, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne pomijając całkowicie tę część przepisu, która wymaga oceny, czy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Rolą natomiast organu jest sprawdzenie obydwu przesłanek, czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4. Bezwzględnie z uwagi na obecne brzmienie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rolą organu właściwego do orzekania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy jest sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy natomiast jednoznacznie wynika, że organ nie zbadał, czy taki plan miejscowy istniał i tym samym czy teren ww. działki nr [...] objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Brak ustaleń w powyższym zakresie upoważnia Sąd do oceny, że organ naruszył przepisy postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, tj. przepisy art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz błędnie zastosował przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszył przepis prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ po pierwsze ustali, czy istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Po drugie, jeżeli istniał taki plan, to organ wyjaśni czy wyrażono w nim zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych dla terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...] położoną w miejscowości T., obręb T., gmina Ł..