II SA/Bd 1300/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przyznania płatności ekologicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Brodnicy, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie "), oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 640/2014"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW-2014-2020), o którą skarżący P. Ż. ubiegał się w złożonym wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. W uzasadnieniu postanowienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brodnicy, powołując się na przepisy wskazane w sentencji postanowienia wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW-2014-2020) na rok 2018 składa się w terminie nie później, niż do dnia 15 czerwca i termin ten nie podlega przywróceniu. Jeżeli natomiast opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenie nr 640/2014). W związku z tym, iż w sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, w dniu [...] lipca 2018 r., postępowanie o przyznanie płatności na rok 2018 nie mogło zostać wszczęte, dlatego też w oparciu o art. 61a § 1 kpa wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o przyznanie wnioskowanej płatności na rok 2018. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i nakazania organowi I instancji wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że po otrzymaniu postanowienia organu I instancji skontaktował się z doradcą wysyłającym jego wniosek za pomocą aplikacji eWniosekPlus, uzyskując informację, że wniosek został złożony w przepisowym terminie, jednakże nie było możliwe wydrukowanie potwierdzenia złożenia wniosku, gdyż pojawiała się informacja o błędzie. Ponieważ aplikacja działała czasem wadliwie i informacje o błędach pojawiły się nawet przy prawidłowo złożonym wniosku, jak wyjaśnił skarżący, wyszli oni z założenia, iż wniosek został wysłany terminowo. Skarżący zwrócił się w związku z tym z prośbą o dokładne sprawdzenie jego profilu pod względem informatycznym. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w uzasadnieniu postanowienia podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, iż w sprawie miało miejsce złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, obejmującego płatność ekologiczną, w dniu [...] lipca 2018 r., a więc z przekroczeniem ostatecznego terminu na składanie wniosków. Uwzględniając dodatkowe 25 dni od dnia [...] czerwca 2018 r. (termin do którego w 2018 r. składa się wnioski o przyznanie płatności ekologicznej) na złożenie wniosku z sankcjami terminowymi, to ostateczny termin upłynął w dniu [...] lipca 2018 r. Na dowód złożenia wniosku w dniu [...] lipca 2018 r., organ II instancji wskazał na znajdujące się w aktach sprawy: "Potwierdzenie przyjęcia wniosku". Jednocześnie organ podkreślił, że złożenie wniosku po dodatkowym terminie 25 dni jest niedopuszczalne, a termin na jego złożenie nie podlega przywróceniu. Zaznaczył też, że przepisy prawa nie przewidują żadnych okoliczności szczególnych, umożliwiających organowi uznanie wniosku złożonego po terminie. W tych okolicznościach, zdaniem organu II instancji w pełni uzasadnione i odpowiadające prawu jest postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), gdyż uchybienie materialnoprawnemu terminowi stanowi jedną z uzasadnionych przyczyn, w rozumieniu art. 61a § 1 kpa. Na postanowienie organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, (prawidłowo określając przedmiot sprawy), zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo braku przyczyn do wydania takiego postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia organu I instancji i podkreślając, że w sprawie jest bardzo możliwe, że złożony wniosek nie został zarejestrowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb składania wniosków o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2018r. określa § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie") i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 640/2014") w związku z art. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2018/701 z dnia 8 maja 2018 r. wprowadzające odstępstwo od rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do ostatecznego terminu składania pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, ostatecznego terminu zgłaszania zmian w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność oraz ostatecznego terminu składania wniosków o przydział uprawnień do płatności lub zwiększenie wartości uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej w 2018 r. Zgodnie z treścią art. § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, pomoc jest przyznawana na wniosek. Wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do art. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2018/701 z dnia 8 maja 2018 r. wprowadzające odstępstwo od rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do ostatecznego terminu składania pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, ostatecznego terminu zgłaszania zmian w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność oraz ostatecznego terminu składania wniosków o przydział uprawnień do płatności lub zwiększenie wartości uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej w 2018 r., na zasadzie odstępstwa od art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 ostateczny termin złożenia pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność ustalany przez państwa członkowskie w odniesieniu do roku 2018 przypada nie później niż dnia 15 czerwca. Stosownie natomiast do regulacji art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Ostateczny zatem termin złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia, przypada na dzień 10 lipca 2018 r. Natomiast przekroczenie tego terminu czyni wniosek niedopuszczalnym. Termin ten ma zatem charakter prekluzyjny i jest terminem prawa materialnego. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu przemawia art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne. Skutkiem upływu terminu prawa materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego (prawa o charakterze materialnoprawnym) lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak wskazuje się w doktrynie, "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, str. 336). Naruszenie przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2018 skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu przytoczonego przepisu jest upływ terminu, w którym jednostka może domagać się przyznania uprawnienia. Upływ więc niepodlegającego przywróceniu materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę uprawnienia w tym zakresie, stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 kpa. Nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, skoro w myśl regulacji unijnych, wniosek spóźniony ponad 25 dni jest niedopuszczalny. Zasadne w tej sytuacji jest więc wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/18 – dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo ustaliły, że wniosek skarżącego o płatność ekologiczną na rok 2018 został złożony po upływie terminu do jego złożenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący płatności ekologiczne, został złożony w dniu [...] lipca 2018 r. Potwierdza tę okoliczność znajdujące się w aktach sprawy "Potwierdzenie przyjęcia wniosku" (k. 7 akt administracyjnych), na którym uwidocznione zostały dane obejmujące informacje o: typie dokumentu, celu złożenia dokumentu, numerze dokumentu, dacie i godzinie złożenia dokumentu i sumie kontrolnej. Z treści "Potwierdzenia przyjęcia wniosku" wynika jednoznacznie, że przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 o nr [...] został złożony w dniu [...] lipca 2018 r., o godzinie 08:07. Zauważyć też należy, że przedmiotowy wniosek, a także załączone do niego oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych zawierają datę wypełnienia wniosku – [...] lipca 2017 r. Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej regulacje dotyczące terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2018 stwierdzić należy, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] lipca 2017 r., przekroczył ostateczny termin, pozwalający na złożenie wniosku z sankcjami terminowymi (tj. dodatkowy termin 25 dni liczony od dnia [...] czerwca 2018 r.), który upływał ostatecznie w dniu [...] lipca 2018 r., co oznacza w świetle art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014, że wniosek taki jest niedopuszczalny. Taka sytuacja, jak podkreślono powyżej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 kpa. Nie można bowiem wszcząć postępowania, jeżeli przepis prawa uznaje wniosek złożony z opóźnieniem ponad 25 dni za niedopuszczalny. Powoływany natomiast przez skarżącego argument, iż przedmiotowy wniosek wysyłał doradca, który poinformował go o terminowym złożeniu wniosku i o braku możliwości wydrukowania potwierdzenia złożenia wniosku, z uwagi na pojawienie się informacji o błędzie, nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim zaistnienie tych okoliczności nie zostało w żaden sposób wykazane czy choćby uprawdopodobnione przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego. Organ natomiast przedłożył dokument potwierdzający ustalony termin zgłoszonego wniosku i datę wystawienia dokumentu – wniosku o płatność. Strona zamierzająca z danej czynności prawnej uzyskać korzyść winna wykazać, że ustalenie organu jest nieprawidłowe. Skarżący jednak nie przedstawił żadnego dowodu ani nie uprawdopodobnił żadnych okoliczności, które podważałyby ustalenie organu. Możliwe byłoby zakwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia, gdyby na etapie postępowania odwoławczego skarżący chociażby uprawdopodobnił wadliwe działanie organu. Skarżący tego nie uczynił a to byłaby jedyna możliwość pozytywnej weryfikacji wydanego orzeczenia. Należy mieć jednak na uwadze, że gdyby nawet doszło do uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania to skarżący a nie organ byłby zobowiązany do udowodnienia, że ustalenie organu w zakresie terminu złożenia wniosku było wadliwe. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane, w stosunku do postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, tożsamą regulację zawiera w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych regulacji wynika, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązkiem ich nie jest już wymóg działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązki organu określone w art. 7 i art. 77 § 1 kpa ograniczone zostały zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To natomiast strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęto zatem zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. W świetle wskazanych zasad rządzących postępowaniem w sprawach o przyznanie wnioskowanych płatności, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do podania w wątpliwość ustalonej przez organy - na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, obejmującego płatność ekologiczną, tj. okoliczności, iż miało to miejsce w dniu [...] lipca 2018 r. Skarżący bowiem nie przedstawił żadnego dowodu, który poddałby w wątpliwość tą okoliczność. Samo zaś powołanie się na informacje uzyskane od doradcy nie stanowi o zachowaniu w sprawie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 . W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.