II SA/Bd 1301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "K.p.a."), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW") oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 640/2014") - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW), o którą P. Ż. ubiegał się w złożonym wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. W uzasadnieniu postanowienia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powołując się na przepisy wskazane w sentencji postanowienia, wskazał, że wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2018 składa się w terminie nie później niż do dnia 15 czerwca i termin ten nie podlega przywróceniu. Jeżeli natomiast opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenie nr 640/2014). W związku z tym, że w sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus w dniu [...] lipca 2018 r., postępowanie o przyznanie płatności na rok 2018 nie mogło zostać wszczęte, dlatego też w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o przyznanie płatności ONW na rok 2018. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i nakazania organowi I instancji wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że po otrzymaniu postanowienia organu I instancji skontaktował się z doradcą wysyłającym jego wniosek za pomocą aplikacji eWniosekPlus, uzyskując informację, że wniosek został złożony w przepisowym terminie, jednakże nie było możliwe wydrukowanie potwierdzenia złożenia wniosku, gdyż pojawiała się informacja o błędzie. Ponieważ aplikacja działała czasem wadliwie i informacje o błędach pojawiły się nawet przy prawidłowo złożonym wniosku, jak wyjaśnił skarżący, wyszedł z założenia, że wniosek został wysłany terminowo. Skarżący zwrócił się w związku z tym z prośbą o dokładne sprawdzenie jego profilu pod względem informatycznym. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, że w sprawie miało miejsce złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, obejmującego płatności ONW, w dniu [...] lipca 2018 r., a więc z przekroczeniem ostatecznego terminu na składanie wniosków, uwzględniającego dodatkowe 25 dni od 15 czerwca 2018 r. (termin do którego w 2018 r. składa się wnioski o przyznanie płatności ONW) na złożenie wniosku z sankcjami terminowymi, który to ostateczny termin upłynął 10 lipca 2018 r. Na dowód złożenia wniosku [...] lipca 2018 r. organ II instancji wskazał na znajdujące się w aktach sprawy "Potwierdzenie przyjęcia wniosku". Jednocześnie organ podkreślił, że złożenie wniosku po dodatkowym terminie 25 dni jest niedopuszczalne, a termin na jego złożenie nie podlega przywróceniu. Zaznaczył też, że przepisy prawa nie przewidują żadnych okoliczności szczególnych, umożliwiających uznanie wniosku złożonego po terminie. W tych okolicznościach w pełni uzasadnione i odpowiadające prawu jest postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż uchybienie materialnoprawnemu terminowi stanowi jedną z uzasadnionych przyczyn, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Na ww. postanowienie skarżący złożył skargę zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo braku przyczyn do wydania takiego postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia organu I instancji i podkreślając, że w sprawie jest bardzo możliwe, iż złożony wniosek nie został zarejestrowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności ONW na 2018 r. określa § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, art. 22 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627; dalej powoływana jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 897, dalej powoływane jako "rozporządzenie z 14.05.2018 r."), art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie. Wniosek o przyznanie płatności ONW składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia ONW). Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Na mocy § 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 maja 2018 r. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyjęto, że w 2018 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. Oznacza to, że ustawowy termin składania wniosków o przyznanie płatności ONW w 2018 r. został przedłużony do dnia 15 czerwca (bez sankcji). Stosownie natomiast do regulacji art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zatem ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2018, dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia, przypada na dzień 10 lipca 2018 r. Należy wskazać, że ustawodawca w art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprost określił, że termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Termin ten ma zatem charakter prekluzyjny, materialny. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego (prawa o charakterze materialnoprawnym) lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak wskazuje się w doktrynie, "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu" (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, str. 336). Naruszenie przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2018 skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu przytoczonego przepisu jest upływ terminu, w którym jednostka może domagać się przyznania uprawnienia. Upływ więc niepodlegającego przywróceniu materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę uprawnienia w tym zakresie, stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, skoro w myśl regulacji unijnych, wniosek spóźniony ponad 25 dni jest niedopuszczalny. Zasadne w tej sytuacji jest więc wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (tak samo w wyrokach WSA w Warszawie z 14.03.2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/18; wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/18). Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo ustaliły, iż wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2018 został złożony po upływie terminu do jego złożenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący płatności ONW, został złożony [...] lipca 2018 r. Okoliczność tą potwierdza znajdujące się w aktach sprawy "Potwierdzenie przyjęcia wniosku" (k. 8 akt adm.), na którym uwidocznione zostały dane obejmujące informacje o: typie dokumentu, celu złożenie dokumentu, numerze dokumentu, dacie i godzinie złożenia dokumentu i sumie kontrolnej. Z treści ww. potwierdzenia wynika jednoznacznie, że przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 o nr [...] został złożony [...] lipca 2018 r. o godzinie 08:07. Zauważyć też należy, że przedmiotowy wniosek, a także załączone do niego oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych zawierają datę wypełnienia wniosku – [...] lipca 2018 r. Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej regulacje dotyczące terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2018, stwierdzić należy, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] lipca 2018 r. przekroczył ostateczny termin pozwalający na złożenie wniosku z sankcjami terminowymi (tj. dodatkowy termin 25 dni liczony od dnia 15 czerwca 2018 r.), który upływał ostatecznie w dniu 10 lipca 2018 r., co oznacza w świetle art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014, że wniosek taki jest niedopuszczalny. Taka sytuacja, jak podkreślono powyżej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 K.p.a. Nie można bowiem wszcząć postępowania, jeżeli przepis prawa uznaje wniosek złożony z opóźnieniem za niedopuszczalny. Powoływany natomiast przez skarżącego argument, że przedmiotowy wniosek wysyłał doradca, który poinformował go o terminowym złożeniu wniosku i o braku możliwości wydrukowania potwierdzenia złożenia wniosku, z uwagi na pojawienie się informacji o błędzie, nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim zaistnienie tych okoliczności nie zastało w żaden sposób wykazane, udowodnione czy choćby uprawdopodobnione przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do postępowania uregulowanego w K.p.a. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych regulacji ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wynika, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązkiem ich nie jest już wymóg działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązki organu określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ograniczone zostały zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To natomiast strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęto zatem zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. W świetle wskazanych zasad rządzących postępowaniem w sprawach o przyznanie wnioskowanych płatności, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do podania w wątpliwość ustalonej przez organy - na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, obejmującego płatności ONW, tj. okoliczności, że miało to miejsce [...] lipca 2018 r. Skarżący bowiem nie przedstawił żadnego dowodu, który poddałby w wątpliwość tą okoliczność. Samo zaś powołanie się na informacje uzyskane od doradcy nie stanowi o zachowaniu w sprawie terminu do złożenia wniosku. Także złożone przez skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty (faktura VAT z [...].06.2018 r., potwierdzenie zapłaty należności wynikającej z faktura VAT z [...].06.2018 r.), nie potwierdzają, że skarżący dochował terminu na złożenie przedmiotowego wniosku. Dokumenty te bowiem nie dowodzą daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, gdyż treść ich obejmuje jedynie zlecenie opracowania planu rolnośrodowiskowego oraz wypełnienia wniosku i załączników graficznych o przyznanie płatności na rok 2018. Jednocześnie zaznaczyć należy, że właściwym etapem na dowodzenie powoływanych okoliczności faktycznych, jest etap postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań organów administracji publicznej, w tym w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a nie dokonywanie w zastępstwie organów ustaleń faktycznych sprawy. W związku z tym, że, jak wskazano, w postępowaniu o przyznanie pomocy (płatności ONW) ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, to na skarżącym powołującym się na okoliczność błędu w działaniu systemu, za pomocą którego składany był wniosek o przyznanie płatności, spoczywał ciężar wykazania, że taki błąd w rzeczywistości wystąpił (temu celowi służyć mogło chociażby powiadomienie w stosownym czasie organu o braku możliwości wydrukowania potwierdzenia złożenia wniosku). Tego jednak w sprawie zabrakło. Osoba, która ubiega się o płatności, musi dołożyć szczególnej dbałości, jeśli chodzi o prowadzenie swoich spraw, ryzykuje bowiem utratę uprawnień. Posłużenie się osobą trzecią w wykonaniu czynności związanych z ubieganiem się o przyznanie płatności nie zwalania wnioskodawcy z konsekwencji określonych działań osoby trzeciej. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł o oddaleniu skargi, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.