II SA/Bd 1302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata A. K.- P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."): – ustalił na rzecz A. G. odszkodowanie w wysokości 5127,98 zł z tytułu nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem własności części nieruchomości położonej w[...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr 28, o pow. 0,0062 ha, zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych, – odmówił skarżącemu R. N. ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości położonej w[...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr 28, o pow. 0,0062 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. G. w dniu 12 grudnia 2005 r. oraz R. N. w dniu 15 czerwca 2008 r. wystąpili z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 28 o pow. 0,0062 ha, położonej w[...], zajętej pod drogę publiczną na rzecz Gminy [...]. Starosta ustalił, że decyzją z dnia [...] Wojewoda [...](zwany dalej "Wojewodą") stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 28 o pow. 0,0062 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. po drogę publiczną, a od 1 stycznia 1999 r. zaliczonej do kategorii dróg gminnych, będącej w tym dniu własnością: A. G., Z. i E. Sz., M. i D. K., R. N. oraz W. i K. G. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość tej nieruchomości na kwotę 7249 zł. Udział wnioskodawcy A. G. w nieruchomości wynosi 48557/68641, ustalono zatem dla niego odszkodowanie stosownie do tegoż udziału – na kwotę 5127,98 zł. Starosta wskazał ponadto, że zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną - ustalenie i wypłata odszkodowania następuje na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Stroną w postępowaniu o odszkodowanie za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość może być jedynie jej właściciel (według stanu na 31 grudnia 1998 r.) bądź jego ustawowi spadkobiercy, o ile wniosek o odszkodowanie złożony został do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu brak jest podstawy prawnej do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Osoba uprawniona do odszkodowania tj. R. N., wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w dniu 15 czerwca 2008 r. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2009 r. oświadczył, że wniosek o wypłatę odszkodowania złożył w roku 2005, w Urzędzie Miasta [...]. W odpowiedzi na zapytanie Starosty odnośnie składanych przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosków w sprawie ustalenia odszkodowania - Urząd Miasta [...] stwierdził, że wniosek z dnia 15 czerwca 2008 r. był pierwszym wnioskiem R. N. w tym przedmiocie. Jednocześnie pomimo wezwania skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, że wniosek o odszkodowanie złożył w roku 2005. Wobec tego Starosta odmówił ustalenia odszkodowania dla skarżącego. W odwołaniu skarżący (w imieniu którego działał pełnomocnik Cz. N.) podniósł, że dopiero ww. decyzja Wojewody z dnia [...] r. określa w sposób konkretny nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu i dopiero ona umożliwiła byłemu właścicielowi domaganie się odszkodowania. Brak tej decyzji uniemożliwia zgłoszenie wniosku i przeprowadzenie postępowania o odszkodowanie. Zdaniem odwołującego art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną jest sprzeczny z Konstytucją – powoduje niepełny zakres ochrony praw majątkowych. Błędnie zatem organ powołał się na ten przepis, który jest podrzędny w stosunku do przepisów art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP i jest sprzeczny z art. 21 Konstytucji RP. Niedopuszczalna jest zdaniem odwołującego taka sytuacja, że Wojewoda wydaje decyzję o wywłaszczeniu dopiero w dniu 28 maja 2008 r., a od obywatela wymaga się, aby złożył wniosek o odszkodowanie do 31 grudnia 2005 r. Odwołanie od decyzji Starosty złożył także A. G. kwestionując poprawność operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie i domagając się ustalenia wyższego odszkodowania – w kwocie odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości, która jego zdaniem jest wyższa niż określił to biegły w operacie szacunkowym. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego opinia biegłego zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. Zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie szacowanych nieruchomości. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Wobec tego zdaniem organu prawidłowo zastosowano metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi. Odnosząc się do odwołania R. N. Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i to w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten jest terminem zawitym – nie może być w żaden sposób zmieniany przez organ administracji. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] r. stwierdzająca nabycie przedmiotowej działki ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt przejścia własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Gminę [...]. Samo przejście własności nastąpiło natomiast z mocy prawa już w dniu 1 stycznia 1999 r. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00, publ. OSNC 2002/2/27) oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) i z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02). W skardze do sądu administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. (uzupełnione pismami z dnia 26 października 2011 r. i 1 sierpnia 2012 r.) R. N. (reprezentowany przez ojca Cz. N.) powtórzył swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty. Zarzucając naruszenie art. 2, 4, 5, 8, 18, 21, 32, 37, 45, 47, 64 i 77 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12 § 1, 13, 14 i 16 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że Wojewoda błędnie oparł się na treści art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, zamiast na normach Konstytucji RP, w szczególności na art. 21 Konstytucji RP przewidującym możliwość wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Podniósł, że nie mógł w roku 2005 domagać się odszkodowania za nieruchomość, skoro nie miał wiedzy o tym, że w roku 2008 będzie wywłaszczenie tej nieruchomości. Pierwszą informacją dotyczącą nabycia nieruchomości przez Gminę [...]było pismo (decyzja) Wojewody z dnia 29 maja 2008 r. W ocenie skarżącego skoro po zabraniu mu nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda dopiero 29 maja 2008 r. przysłał decyzję o wywłaszczeniu, to w tym okresie organ pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Istotną kwestią w sprawie jest ocena, czy skarżący we właściwym terminie złożył wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej powoływaną jako "Przepisy wprowadzające") odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie został złożony przez skarżącego po upływie wskazanego wyżej terminu tj. w dniu 15 czerwca 2008 r. Ustalenie to w opinii Sądu zostało dokonane z zachowaniem przepisów prawa, w szczególności przepisów k.p.a. Z cytowanego przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wynika natomiast, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1171/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1080887). Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny, w konsekwencji czego odmówiono skarżącemu odszkodowania. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wojewoda wydał decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody – po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W tym względzie skarżący w istocie kwestionuje konstytucyjność powyższego rozwiązania. Przy rozważaniu konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających słuszne jest wskazanie skarżącego, że rozstrzygając sprawę sąd administracyjny podlega tylko Konstytucji i ustawom. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do konstytucyjności jakiegoś rozwiązania ustawowego – o ewentualnej niezgodności tegoż rozwiązania z Konstytucją rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny, któremu sąd administracyjny może przedstawić pytanie prawne. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż wątpliwości co do konstytucyjności wskazanego przepisu zostały już rozstrzygnięte. Trybunał Konstytucyjny trzykrotnie poddawał swojej kontroli zgodność z Konstytucją rozwiązania ustawowego z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających: — w sprawie o sygn. SK 11/02, w której Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji (wyrok z 20 lipca 2004 r., OTK nr 7/A/2004, poz. 66); — w sprawie o sygn. P 33/07, w której Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (wyrok z 15 września 2009 r., OTK nr 8/A/2009, poz. 123), — w sprawie o sygn. akt K 20/09 (wyrok z dnia 19 maja 2011 r., OTK nr 4/A/2011, poz. 35), w której Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niej zasadą poprawnej legislacji. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału zajętym w wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. P 33/07) "Art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody." W tym samym wyroku Trybunał wywiódł, że "decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (...) W ślad za Trybunałem należy podkreślić, że "wywłaszczenie na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody, która tylko potwierdza wywłaszczenie. Każdy z byłych właścicieli znajdował się w porównywalnej sytuacji prawnej, ponieważ był uprawniony w ustawowo określonym okresie do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W zależności od okoliczności indywidualnej sprawy różny może być czas rozstrzygnięcia wniosku i wypłaty odszkodowania, co jest między innymi uzależnione od tego, w jakim czasie wywłaszczenie zostało potwierdzone ostateczną decyzją wojewody. (...) Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego." Nie jest także zasadny zarzut pozostawania Wojewody w bezczynności odnośnie wydania decyzji stwierdzającej przejście na własność Gminy [...] przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie należy podkreślić, że decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Innymi słowy jest to deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący przyznano, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc. Wydanie takiej decyzji - jak wyżej wskazano – pozostaje bez wpływu na ocenę złożenia przez skarżącego w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).