II SA/Bd 1303/10

Dnia 24 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego oddala skargę. Burmistrz K. w dniu [....] wydał postanowienie, którym wobec niewykonania przez skarżącego A. B. obowiązku wymienionego w decyzji Burmistrza K. z dnia [...] ([...]) zlecił jego wykonanie zakładowi K. w Ś. na koszt i niebezpieczeństwo skarżącego. Ponadto stwierdził w pkt 2 tego postanowienia, że wykonanie tego obowiązku spowoduje, że zobowiązanie skarżącego wygaśnie, o czym należy niezwłocznie powiadomić organ prowadzący postępowanie egzekucyjne. W pkt 3 postanowienia wyznaczył termin wykonania zastępczego na dzień 18 sierpnia 2010 r. godz. 9:00 i ustanowił koszt wywozu odpadów za 1 m3 na 55 zł brutto (pkt 4). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz podał, że skarżący do dnia wydania postanowienia nie zgłosił, że usunął zalegające na działkach o numerach ewidencyjnych [....] odpady, co jest jednoznaczne z nie wykonaniem obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Burmistrza K. z dnia [...], na mocy której nakazano skarżącemu wykonanie usunięcia odpadów o kodach w tej decyzji wymienionych. Burmistrz wskazał ponadto, że w dniu [...] zostało wystosowane do skarżącego upomnienie (doręczone w dniu 6 lipca 2010 r.) do wykonania ww. obowiązku w terminie do dnia 17 lipca 2010 r. Z powodu nie usunięcia do dnia wydania postanowienia zalegających na działkach odpadów organ uznał za celowe zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego polegającego na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Burmistrzowi, że nie posiada osobowości prawnej do wydania w imieniu Urzędu Miejskiego w K.decyzji, wobec czego jego rozstrzygnięcia są niezgodne z ustawą i z art. 58 kodeksu cywilnego i jako takie nieważne. Podał także, że wymienione materiały budowlane i inne mają określoną wartość i w przypadku przymusowego ich zabrania, wniósł o powołanie biegłego sądowego na koszt Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), działając jako organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza K., uznając je za zgodne z prawem. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył przepisy art. 1a pkt 12 lit. b, art. 119, art. 127, art. 128 § 1 i 2, art. 33 i art. 34 oraz art. 7 § 2 i art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa o p.e.a.", wyjaśniając ich treść. Organ podkreślił także, że z akt sprawy wynika, iż skarżący od dłuższego czasu uchylał się od wykonania nałożonego na niego decyzją z dnia [...] obowiązku, a ponadto jasno wskazywał, że nie zamierza go wykonać. W związku z tym wykonanie zastępcze, zdaniem organu, należało uznać za właściwy, a zarazem jedynie skuteczny środek egzekucyjny odpowiadający celowi prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W skardze na powyższe postanowienie SKO skarżący zarzucił organowi naruszenie norm prawnych, wniósł o wstrzymanie wykonania w całości tego postanowienia z powodu fałszywych zeznań, o odszkodowanie w wysokości 50.000 zł z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz o powołanie wskazanych przez niego świadków na okoliczność popełnienia przestępstwa, zaniechań i szkody w wysokości 50.000 zł. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustanowiony dla skarżącego w trybie pomocy prawnej adwokat w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2010 r. wniósł o uchylenie zarówno postanowienia SKO z dnia [...], jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza z dnia [...], jako naruszających przepis art. 7 § 2 ustawy o p.e.a. poprzez brak zastosowania przez organ egzekucyjny najmniej uciążliwego dla skarżącego środka egzekucyjnego. Pełnomocnik podkreślił, że organ, miał możliwość skorzystania z innych, niż wykonanie zastępcze środków egzekucyjnych, przewidzianych w ustawie o postępowania egzekucyjnym w administracji, które byłyby mniej uciążliwe dla skarżącego, a jednocześnie skutecznie gwarantujących wykonanie zobowiązania, np. organ mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia przewidzianą w art. 119 ustawy o p.e.a. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie organy nie podjęły jakichkolwiek działań w celu wszechstronnego rozważenia okoliczności dotyczących indywidualnej i konkretnej sytuacji skarżącego z punktu widzenia analizy, który z potencjalnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Pełnomocnik podkreślił także, że skarżący w swojej skardze wskazał na dolegliwość zastosowanego środka egzekucyjnego w kontekście jego trudnej sytuacji materialnej podając, że jego źródłem utrzymania jest tylko renta w wysokości 583 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji (postanowienia) administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż postanowienie to nie uchybia prawu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu w tej sprawie. Ani organ egzekucyjny, ani Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia nie może dokonywać oceny decyzji Burmistrza K. z dnia [...] ustalającej wobec skarżącego obowiązek usunięcia szczegółowo w tej decyzji wymienionych odpadów składowanych na stanowiącej jego współwłasność nieruchomości. Decyzja ta stała się bowiem ostateczna z dniem [...] i stanowi tytuł wykonawczy, a zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie Burmistrza z dnia [...] wydane zostało w celu egzekucji obowiązku określonego w przywołanej powyżej ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...], w której ponadto, stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), wskazano sposób wykonania tego obowiązku, odpady nakazano mianowicie wywieść na składowisko odpadów za pomocą uprawnionych firm, tj. przez przedsiębiorcę, który posiada odpowiednie uprawnienia i zezwolenia Burmistrza K. na odbiór odpadów komunalnych oraz odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z terenu Miasta i Gminy K. Ponieważ obowiązek usunięcia odpadów należy uznać za obowiązek o charakterze niepieniężnym, więc stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o p.e.a. środkami egzekucji administracyjnej tego obowiązku mogłaby być grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodzić należy się z SKO, że praktycznie wyegzekwowanie obowiązku usunięcia odpadów w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji możliwe jest przy zastosowaniu tylko jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Wskazać należy, że organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach faktycznych danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wynikającymi z art. 7 § 2 ustawy o p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich obowiązków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, które należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Warto podkreślić dla potrzeb niniejszej sprawy, że przepis art. 7 § 2 ustawy o p.e.a. odnosi zawartą w nim zasadę najmniej uciążliwego środka wyłącznie do środków, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a grzywna w celu przymuszenia niewątpliwie do takich środków nie należy, oraz to, że dla zobowiązanego skala uciążliwości takiej grzywny obejmuje nie tylko jej kwotę, lecz również koszt samodzielnego wykonania obowiązku (vide D. R, Kijowski, E. Cisowska-Skorajda i inni, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Komentarz, Lex, 2010, do art. 7, pkt 3.2.). Z powyższego wynika, że organ na etapie postępowania egzekucyjnego ma obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Musi też przedstawić swoje stanowisko co do tej kwestii w uzasadnieniu podjętego postanowienia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.). Analiza akt niniejszej sprawy i zapadłych w niej rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że organy dokonały prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa wyboru środka egzekucyjnego- wykonania zastępczego, który jako jedyny w niniejszej sprawie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Stosownie do treści art. 127 ustawy p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Taka sytuacja niewątpliwie w niniejszej sprawie miała miejsce. Usunięcie odpadów z posesji będącej współwłasnością skarżącego nie tylko można zlecić innej osobie, ale także było to konieczne ze względu na ustalenie takiego obowiązku w pkt 2 decyzji Burmistrza K. z dnia [...]. Nakazano w tej decyzji, aby odpady zostały wywiezione na składowisko odpadów "za pomocą uprawnionych firm." Przy tak ustalonym obowiązku skarżący, chcąc dobrowolnie wykonać nałożony na niego obowiązek mógłby jedynie sam zlecić wywózkę odpadów, ale musiałoby się to odbyć za pośrednictwem uprawnionej firmy. Ponadto należy podkreślić, że wybór środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego był zgodny z zasadą celowości postępowania egzekucyjnego wnikającą z art. 7 § 2 ustawy p.e.a. którą omówiono powyżej. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił zarówno okoliczności faktyczne - które nie są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - że mianowicie skarżący pomimo nałożenia na niego obowiązku usunięcia odpadów decyzją z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu [...], do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji, tj. do dnia [...] nałożonego na niego obowiązkiem nie wykonał, że z zachowania skarżącego wynikało, że nie zamierza tego obowiązku wykonać; jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, podkreślając że wykonanie zastępcze należało uznać za właściwy, a zarazem jedynie skuteczny środek egzekucyjny odpowiadający celowi prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy także, że stosownie do treści art. 15 ustawy p.e.a., organ egzekucyjny, po upływie terminu do wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku przesłał do niego pisemne upomnienie z dnia [...] (doręczenie skuteczne 6 lipca 2010 r.), zawierające wezwanie do wykonania obowiązku w terminie do dnia 17 lipca 2010 r., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, oraz że czynności egzekucyjne zostały wykonane dopiero w dniu 18 sierpnia 2010 r. Mając na uwadze powyższe, uznając że organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący co najwyżej koniecznością ich uchylenia, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji wyroku.