II SA/Bd 1305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1305/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].2011 r. nr [...] Wójt [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 Nr 239, poz. 2019; z późn. zm), po rozpoznaniu wniosku D. i K. K. (dalej: skarżący), odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skarżący twierdzą, że zniszczenie rowu melioracyjnego na działce nr [...] uniemożliwia im prowadzenie efektywnej hodowli ryb na terenie stawu nr [...] (część działki nr [...] albowiem odłów ryb dokonywał się poprzez spuszczenie tym rowem wody, co w chwili obecnie jest nie możliwe. Rów ten służył skarżącym również do odwodnienia stawu nr [...]. Zdaniem organu powyższe twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym tj. m.in. w przedłożonym operacie wodnoprawnym oraz opinii biegłego. Rów melioracji szczegółowych pełnił bowiem funkcję odwadniającą do przyległego obszaru trwałych użytków zielonych. Rów ten był wykonany w powierzchniowej warstwie torfu i uległ likwidacji w chwili wydobycia warstwy torfu, a na jego miejsce powstało wyrobisko wypełnione wodą. Z chwilą wydobycia torfu na działkach [...],[...] i [...] i powstania na ich powierzchni wyrobiska, przestały istnieć użytki zielone, na których rów pełnił funkcję odwadniającą. Ponadto z żadnego dokumentu nie wynika, aby rów był przewidziany do odwodnienia stawów nr [...] i [...]. Nawet operat wodnoprawny nie przewidywał takiego wykorzystywania rowu. Organ wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący bez przeszkód mogli wykonywać uprawnienia właścicielskie poprzez dysponowania nieruchomościami oraz uzyskiwania wszelkich zezwoleń dotyczących gospodarstwa rybackiego, gdyż dzierżawili od Gminy [...] teren działek nr [...] i [...] do dnia [...]2010 r. Organ dodał, że Gmina [...] dążyła od lat do sprzedaży tych gruntów skarżącym, jednakże do chwili obecnej nie doszło do sprzedaży. Organ I instancji stwierdził, iż w związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skarżących, że zaburzenie granic stawu uniemożliwia im wykonywanie uprawnień właścicielskich poprzez niemożność zakazania połowu ryb z działki nr [...] i [...] z uwagi na to, że są to działki gminne. Poza tym działka nr [...] znajduje się w obrębie hodowlanym skarżących i w związku z tym sprawują nad nią nadzór. W ocenie organu nie jest zasadny również zarzut braku możliwości sprzedaży działki nr [...] w skutek zatarcia granic na gruncie. Ustalenie granic działek na gruncie nie jest bowiem przeszkodą do ich sprzedaży. Przyjmuje się wówczas dane z ewidencji gruntów. Ponadto organ wskazał, iż według mapy ewidencji gruntów z 2000 r. działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową do kompleksów łąkowych położonych na działkach nr [...] i nr [...], nienależącą do kategorii dróg gminnych. W chwili zaś obecnej dojazd do wyżej wymienionych działek następuje poprzez działkę nr [...] i [...]. Działki te znajdują się w obrębie gospodarstwa rybackiego i ze względu na swój kształt i wymiary nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości tylko mogą stanowić uzupełnienie nieruchomości. Organ podniósł ponadto, iż obecny kształt stawów jest zgodny z inwentaryzacyjnymi planem sytuacyjno-wysokościowym, wykonanym na zlecenie skarżącego. Powyższe wyklucza, zdaniem organu, wykonywanie jakichkolwiek działań bez wiedzy skarżących. Plan ten bowiem przewidywał, że powierzchnia stawu nr [...] będzie wynosiła [...] ha, a więc musiała ona obejmować również działkę nr [...] oraz część działki nr [...]. W toku postępowania nie udało się organowi ustalić dokładnego okresu wydobywania torfu na działkach nr ew. [...] i [...]. Wiadomo, że torf był kopany w końcówce lat 90-tych i był kontynuacją wcześniejszych prac wydobywczych w całym kompleksie stawów, w skład którego weszły przedmiotowe działki. Wszelkie prace na omawianych działkach odbywały się na podstawie umowy przedwstępnej z dnia [...]1993 r. zawartej pomiędzy K. w W. a D. i K. K.. Organ ustalił również, że wykonawcą prac związanych z wydobywaniem torfu był Oddział Spółki [...]. Gmina [...] wiedziała o zawartej umowie i wykonywanych pracach. Jednak nie ingerowała, nie dokonywała uzgodnień w tym zakresie, nie wydawała zezwolenia na wydobycie torfu. Zdaniem organu istotne jest również, to, że skarżący nie negował prac wydobywczych, a wręcz przeciwnie prace te nadzorował. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionowali ustalenia organu pierwszej instancji, że zmiany stanu wody na gruncie nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Z ustaleń organu wynika bowiem że staw nr [...] ze względu na nieuregulowane stosunki własnościowe działek jest obecnie wyłączony z produkcji i rozrządu wody, co oznacza brak możliwości lub znaczne utrudnienie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich przez wnioskodawców. Skarżący wywiedli również, iż z tego, że z operatu i opinii biegłego nie wynika, by rów melioracyjny, który stanowi działka nr [...], był przeznaczony do odwadniania stawu, nie oznacza to, że rów nie był wykorzystywany do takiego celu. Podnieśli także, że byli zmuszeni do zawarcia umowy dzierżawy działek [...] i [...], tylko dlatego, że działki te stanowiły jedno rozlewisko ze stawem stanowiącym ich własność. Obecnie skarżący nie mają wpływu na to komu zostaną zbyte wyżej wymienione działki, stanowiące część stawu i nie mogą zakazać połowu ryb z części rozlewiska znajdującego się na tych działkach, z uwagi na to, że są to działki gminne. Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie może mieć wpływu fakt, iż działka nr [...] znajduje się w obrębie hodowlanym skarżących i w związku z tym posiadają oni nad nią nadzór oraz to, że kształt stawów jest zgodny z inwentaryzacyjnym planem sytuacyjno-wysokościowym operatu wodno prawnego. Skarżący wskazali, iż zmiana stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] nastąpiła za zgodą Gminy [...]. Na skutek bezprawnych działań i braku nadzoru ze strony gminy doszło do zmian stanu wody na gruncie, powodującej szkodę dla gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że część działki [...], stanowiąca pierwotnie drogę gruntową, umożliwiająca dojazd do działek [...] i [...] oraz działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiąca pierwotnie rów melioracyjny zostały zalane i obecnie stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Wskutek tego działka nr [...] stanowi obecnie część stawu nr [...], stanowiącego własność skarżących i nie może pełnić funkcji użytkowych jako odrębna działka, podobnie jak działka nr [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, iż działania te były wykonywane przez Spółkę [...] w W., za przyzwoleniem Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, że nie podziela stanowiska strony, że zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, należącym do skarżących. Podniosło również, że twierdzenie skarżących, że działka nr [...] stanowiła rów melioracyjny do odwadniania stawów nr [...] i [...] nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy szczególnie istotnym był fakt, że, jak zeznali świadkowie podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, do wydobywania torfu od 1993 r. dochodziło za wiedzą i w porozumieniu ze skarżącym, a nawet jak stwierdził świadek J. B. – Prezes Spółki [...] w W., w pewnym momencie na podstawie dokumentacji budowy stawów skarżącego. Działki te bowiem miały się w przyszłości stać własnością skarżących, a prowadzone prace były korzystne z punktu widzenia skarżących. Zdaniem Kolegium, obecny stan faktyczny powstał na skutek działań podejmowanych ze skarżącymi, a ewentualne problemy z wykonywaniem uprawnień właścicielskich są spowodowane tym, że do dnia dzisiejszego, mimo podejmowanych starań, nie doszło do sprzedaży tych działek przez Gminę na rzecz skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw do nakazania Gminie [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w [...]. Kolegium stwierdziło, iż wydając kwestionowaną decyzję organ oparł się na pełnym materiale dowodowym, odniósł się do zarzutów stron realizując tym samym zasadę prawny obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., skonkretyzowaną w treści przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a także sporządzając uzasadnienie w sposób zgodny z przepisem art. 107 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję, skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez brak rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie dowolnych ustaleń w przedmiocie szkodliwości wpływu zmian stanu wody na gruntach sąsiednich na grunty będące własnością skarżących. Skarżący zwrócili uwagę, iż działka nr [...], zatopiona część działki nr [...] oraz działka nr [...] stanowią w obecnej chwili jedno rozlewisko. Zaburzenie granic stawu należącego do skarżących uniemożliwia im prawidłowe wykonywanie uprawnień właścicielskich. Niemożliwe jest bowiem zakazanie połowu ryb z terenu działek [...] i [...] gdyż działki te są terenami gminnymi. Prowadzona w stawie na terenie działki [...]hodowla ryb jest więc zagrożona połowami, których dokonują osoby przebywające poza terenem stanowiącym prywatną własność skarżących. Nadto coraz częściej dochodzi do incydentów polegających na odmowie uiszczenia opłaty za połów ryb, bądź opuszczenia terenu łowiska poprzez osoby znajdujące się na działkach nr [...] i [...] należących do gminy. Zdaniem skarżących powstanie rozlewiska ogranicza również możliwość rozporządzania prawem własności działki [...]. Potencjalny nabywa musiałby bowiem nabyć rozlewisko z zatopioną wewnątrz drogą gminną. Skarżący obawiają się podjąć decyzję o rozwinięciu na większą skalę hodowli ryb na terenie działki [...] albowiem nie mają gwarancji, iż po dokonaniu znaczących inwestycji i w trakcie cyklu hodowlanego Gmina nie podejmie prac zmierzających do odtworzenia drogi gminnej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn, zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą orzekania przez organy administracji był przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. tj. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019; ze zm.), zgodnie z którym, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich i odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 ustawy). Jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie (art. 29 ust. 3 ustawy). Zadaniem organu, w świetle wyżej wymienionego przepisu, jest zatem zbadanie czy doszło do zmiany przez właściciela gruntów stan wód na gruncie i czy ewentualna zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkoda ta przy tym, w rozumieniu art. 29 ust. 3 cyt. ustawy musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. W niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi to, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek o numerach [...] i [...] położonych w [...]. Z ustaleń organu wynika, że do zmian tych doszło na skutek wydobywania torfu przed komunalizacją działek, gdy właścicielem ich była [...] K. w W. Wskazać należy w tym miejscu, że nabycie przez Gminę [...] (dalej: Gmina) od [...] K. w W. działek nr [...] i [...] spowodowało, że Gmina jako następca prawny [...] przejęła prawa i obowiązki [...] związane z tymi działkami, w tym obowiązek usunięcia ewentualnych zmian wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 omawianej ustawy. Organy obu instancji uznały, że nie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy, tzn. zmiana stanu wody na gruncie nie wpłynęła szkodliwie na grunty skarżących. Argumentacja, jakiej użyło Kolegium by uzasadnić zajęte stanowisko w kwestii szkodliwości zmian stanu wody, jest bardzo lakoniczna i niespójna. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko oparł się w zasadzie jedynie na stwierdzeniu, że zmiany na gruncie zostały dokonane za zgodą skarżących oraz tym, że omawiane nieruchomości Gmina chciała skarżącym sprzedaż, lecz skarżący nie wyrazili ostatecznie zainteresowania zakupem nieruchomości. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego, w jego ocenie powyższe kwestie mają wpływ na ocenę szkodliwości zmian wody na gruncie, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że z przepisów ustawy Prawo wodne nie wynika by możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 cyt. ustawy była uzależniona od zgody lub raczej braku zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na zmiany stanu wody na gruncie. W przepisie art. 30 omawianej ustawy, co prawda, zawarto możliwość ustalania przez właścicieli gruntów zmian stany wody na gruncie w drodze ugody, jednakże przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy zmiany nie wpływają szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Wymagane jest ponadto by ugoda taka została zatwierdzona, w drodze decyzji, przez wójta, co, jak wynika z akt administracyjnych, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dodać należy, że analogiczną regulację zawierał art. 35 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. tj. 1974 r., Nr 38, poz. 230; ze zm.). Organ I instancji brak szkodliwego wpływu, zmiany stanu wody, na grunty sąsiednie uzasadnił tym, że skarżący do dnia [...]2010 r. dzierżawili działki o numerach [...] i [...], w związku z czym bez przeszkód mogli wykonywać uprawnienia właścicielskie na należących do nich działkach. Obecnie skarżący posiadają nadzór nad działką [...] i [...], gdyż znajdują się one w ich obrębie hodowlanym. Jeśli zaś chodzi o działkę [...], stanowiącą niegdyś rów melioracyjny, organ zwrócił uwagę, że rów ten pełnił funkcję odwadniającą w stosunku do przyległego obszaru trwałych użytków zielonych, nie był przewidziany do odwodnienia stawu nr [...] i nr [...], nawet operat wodnoprawny nie zakładał takiego przeznaczenia rowu. Poza tym zwrócił również uwagę na to, że skarżący zgadzali się na wydobywanie torfu, które spowodowało zmiany stanu wody na gruncie. Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, iż to, że Gmina umożliwia skarżącym nadzór nad działkami [...] i [...] w związku z tym, że znajduje się na nich część stawu hodowlanego nr [...], nie uzasadnia twierdzenia, iż zmiany stanu wody na gruncie polegające na utworzeniu jednego rozlewiska na działkach [...] i [...] nie wpłynęły szkodliwie na grunty skarżących. Skarżący nie mają bowiem formalnie żadnych praw do działek nr [...] i [...]. Nie mogą więc zakazać wstępu na te działki i połowu ryb ze stawu nr [...]. Nie mają prawa do wykonywania żadnych prac dotyczących części stawu nr [...] znajdującej się na wspomnianych działkach [...] i [...]. Nie mają też wpływu na ewentualne próby sprzedaży przez Gminę tych działek innym podmiotom. Również, zgoda na wydobywanie torfu, które spowodowało zmiany stanu wody na gruncie nie ma wpływu, jak już wcześniej wskazano, na ocenę szkodliwości zmiany stanu wody dla gruntów skarżących. W świetle powyższego nie można zatem uznać za trafne stanowiska organu, że zmiany stanu wody na działkach [...] i [...] nie wpływają szkodliwie na grunty skarżących. Inaczej sytuacja wygląda, jeśli chodzi o działkę nr [...], stanowiącą niegdyś rów melioracyjny. Skarżący twierdzą, że ich szkoda polegała na tym, że nie mogą obecnie wykorzystywać rowu do spuszczania wody ze stawów nr [...] i [...], a tym samym uniemożliwia się im prowadzenie efektywnej hodowli ryb. W zasadzie zatem, upatrują oni szkodę w braku możliwości wykorzystywania, należącej do Gminy działki, jedynie pośrednio odnosząc szkodę do należących do nich nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można tak szeroko interpretować przesłanki z art. 29 ust 3. ustawy. Jak słusznie zwraca uwagę organ administracji, rów melioracyjny na działce [...], której właścicielem jest Gmina, nie był przeznaczony do spuszczania wody ze stawów, a jedynie do odwadniania istniejących tam dawniej terenów zielonych, stanowiących obecnie wyrobiska wypełnione wodą. Skarżący nie mają zatem żadnej podstawy prawnej do domagania się by działka nr [...] służyła określonym przez nich celom, a tym samym nie mają podstaw do żądania przywrócenia stosunków wodnych na tej działce. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny wpływu zmian stanu wody na gruncie na działki skarżących, opierając się na treść przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne (cyt. wyżej), uzasadniając rozstrzygnięcie w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także mając na względzie rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia jakich dopuściły się organy obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.