II SA/Bd 1306/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2022 r. nr [...]. Decyzją z dnia 7 października 2022 r., nr MGOPS.DW.515.89.2022, Burmistrz Kruszwicy odmówił E. K. (skarżącej) świadczenia w formie dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ wskazał po pierwsze, że w dniu 22 lutego 2022 r. w deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków skarżąca jako źródło ciepła i źródło spalania paliw zaznaczyła, w części B03 deklaracji, "inny rodzaj biomasy" jako stosowany w kotłach paliw stałych. W dniu 18 sierpnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wypłatę dodatku węglowego, w którym jako źródło ogrzewania wskazano kocioł na paliwo stałe, zaś w dniu 22 sierpnia 2022 r. skarżąca dokonała korekty deklaracji w części B03, zaznaczając "węgiel i paliwa węglopochodne" jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych. Organ wskazał, że korekta ww. deklaracji została dokonana po dniu 11 sierpnia 2022 r., a więc po terminie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 – dalej "u.d.w."), a wobec warunku ogrzewania lokalu mieszkalnego paliwami stałymi, czego zgodnie z deklaracją CEEB skarżąca nie czyni, uzasadnioną jest odmowa przyznania dodatku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że zmiana we wpisie deklaracji w dniu 22 sierpnia 2022 r. wynikała z błędu, albowiem w rzeczywistości do ogrzewania lokalu mieszkalnego wykorzystuje ona węgiel kamienny, tzw. ekogroszek. Korekty dokonała ona w związku z uwagą pracownika ośrodka pomocy społecznej co do błędu we wpisie. Do odwołania załączyła fakturę potwierdzającą zakup kotła na paliwo stałe z 27 grudnia 2016 r. oraz faktury z lat 2019-2022 potwierdzające zakup ekogroszku. Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO-4110/371/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 2 ust. 1 u.d.w., organ odwoławczy stwierdził, że pierwotna deklaracja z 18 marca 2022 r. określała rodzaj stosowanych w kotle paliw jako "inny rodzaj biomasy", a dopiero po dokonaniu korekty, po terminie wskazanym w art. 2 ust. 2 u.d.w., zadeklarowano paliwo stałe – węgiel i paliwa węglopochodne. Organ stwierdził, że wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za podawane informacje oraz że źródło ciepła winno zostać zgłoszone do 11 sierpnia 2022 r. Wskazał, że "inny rodzaj biomasy" nie jest rodzajem paliwa uprawniającym do uzyskania dodatku, albowiem jest nim paliwo stałe w postaci węgla kamiennego, brykietu lub pelletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego. Modyfikacja deklaracji CEEB dokonana po 11 sierpnia 2022 r. w ocenie SKO nie ma wpływu na brak możliwości przyznania wnioskowanego dodatku. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu. Wskazała, że nieprawidłowe określenie rodzaju paliwa było zwykłym błędem piśmiennym, który poprawiła niezwłocznie po dowiedzeniu się w urzędzie o omyłce. Wskazała nadto na swoją trudną sytuację zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie ze stanowiącym podstawę decyzji obu instancji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (publ. jak wcześniej wskazano) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Jak wynika ze złożonej przez skarżącą w dniu 22 lutego 2022 r. deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków zadeklarowała ona – jako rodzaj stosowanych w kotle paliwa stałego – "inny rodzaj biomasy" (pkt 04, rubryka B03 deklaracji), nie zaznaczając którejś z pozostałych wyszczególnionych pozycji: węgiel i paliwa węglopochodne (01), pellet drzewny (02), drewno kawałkowe (03). W tym zakresie w dniu 22 sierpnia 2022 r., a więc po złożeniu wniosku i po upływie terminu opisanego w art. 2 ust. 1 u.d.w. (po 11 sierpnia 2022 r.) skarżąca skorygowała deklarację, oznaczając jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego "węgiel i paliwa węglopochodne". Organy obu instancji wyszły z założenia, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś skarżąca w deklaracji CEEB wskazała jako rodzaj paliwa "inny rodzaj biomasy", to skarżącej wnioskowany dodatek się nie należy. W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w. organy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy na podstawie ww. przepisu (jak należy przyjąć, bo nie wymieniono go ani w podstawie prawnej obu decyzji, ani w ich uzasadnieniu prawnym) przyjęły, że treść deklaracji uwidoczniona przed 11 sierpnia 2022 r. determinuje wynik sprawy o przyznanie dodatku węglowego. Okoliczności podlegające analizie organu w sprawie w tym przedmiocie wykraczają istotnie poza wskazaną wyżej kwestię. Przede wszystkim wskazać należy że organy obu instancji, dokonując weryfikacji wniosku skarżącej poprzez proste porównanie danych wskazanych przez skarżącą w deklaracji CEEB oraz treści art. 2 ust. 3 u.d.w. pominęły jednak, że ustawa o dodatku węglowym w dacie rozstrzygania przez organy zawierała stosowalne w sprawie uregulowania art. 2 ust. 15a – 15e. Ww. przepisy dodane zostały mocą art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 - dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Dodane nowelizacją przepisy, wobec wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej 18 sierpnia 2022 r., miały bez wątpienia zastosowanie w sprawie. I tak, zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a u.d.w. Jest to katalog otwarty ("w szczególności"), nie wyklucza on zatem innych materiałów, z których odczytać można istotne okoliczności dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. Takim materiałem z pewnością będzie treść ewentualnych dokumentów przedkładanych przez stronę na okoliczność wykazania, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku węglowego, a rozbieżność danych ujawnionych w deklaracji jest wynikiem zrozumiałej omyłki (wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych). Powyższe odnosi się zresztą z do samego art. 2 ust. 15 u.d.w., gdzie deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku, nie jest opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Organy obu instancji, poprzestając na stwierdzeniu braku doniosłości dla sprawy korekty deklaracji dokonanej po 11 sierpnia 2022 r., całkowicie pominęły twierdzenia skarżącej co do tego, że paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jej gospodarstwo domowe jest węgiel w formie ekogroszku. Organy nie wezwały skarżącej o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej wykorzystywanego pieca, faktur za zakup ekogroszku (a co skarżąca z własnej inicjatywy uczyniła odwołując się od decyzji I instancji). W obliczu zasadniczej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie przeprowadziły ponadto wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał organ art. 2 ust. 15b u.d.w. (również dodany ustawą zmieniającą), zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie, w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa, są w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wyraźne, a to w świetle treści wniosku (w którym skarżąca wskazywała, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w.), okoliczności dokonania korekty deklaracji, jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji I instancji, co uwzględnić winien już organ odwoławczy rozważając zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Formalistyczne podejście do sprawy skarżącej zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa. Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie ich wykorzystania tylko z uwagi na to, że deklaracja CEEB została w spornym zakresie skorygowana po dniu 11 sierpnia 2022 r. świadczy o zawężeniu ustaleń organów obu instancji do formalnej kwestii aktualności danych w deklaracji CEEB, a nie do zasadniczej dla wyniku tej sprawy faktycznej okoliczności wykorzystywania przez skarżącą paliwa stałego do ogrzewania jej gospodarstwa domowego. Pamiętać należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącej w deklaracji CEEB, a oświadczeniem zawartym we wniosku (i dalej, w odwołaniu od decyzji I instancji) co do niezmiennego od lat wykorzystywania tzw. ekogroszku, a więc paliwa stałego produkowanego z węgla kamiennego. Organy ani nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast., nie wezwały skarżącej do stosownych wyjaśnień, nie poinformowały o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy zupełnie pominął zaś twierdzenia skarżącej, na poparcie których przedstawiła dokumentację w postaci parametrów technicznych pieca oraz faktur za zakupiony ekogroszek, a świadczących o tym, że rozbieżność pomiędzy treścią pierwotnej deklaracji CEEB nie wynikała ze zmiany stanu faktycznego (np. zmiany pieca związanego z tym rodzaju wykorzystywanego paliwa) ale omyłki związanej z brakiem specjalistycznej wiedzy co do kategoryzacji poszczególnych rodzajów paliwa. Zauważyć zresztą wypada, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy li tylko w oparciu o deklarację CEEB sprzeczny jest z rzeczywistym stanem rzeczy właśnie z tego powodu, że dane ujawnione w deklaracji zostały umieszczone tam w wyniku błędu (a co w świetle dotychczasowych wyjaśnień skarżącej, niezweryfikowanych przez organy, uznać należy za wiarygodne). Mając to zatem na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w warunkach błędnego zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz nieprawidłowego niezastosowania art. 2 ust. 15b u.d.w. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.