II SA/Bd 1308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz pełnomocnika skarżącej, radcy prawnego M.W. kwotę 221,40 (dwieście dwadzieścia jeden 40/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], działając na podstawie art. 145 i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. i uchwały Nr LVI/362/2010 Rady Gminy [...] z 25 czerwca 2010 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 137, poz. 1722), zobowiązał G. Z., zam. w [...] oraz L. Sz. zam. w [...],[...]do wniesienia na rzecz Gminy [...] po 50 % kwoty 1.050,00 zł tytułem opłaty adiacenckiej za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, co zwiększyło wartość nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż strona jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 49, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] urządzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Z udziałem środków finansowych gminy do działki doprowadzona została sieć kanalizacji sanitarnej, a tym samym zostały stworzone warunki do przyłączenia się do tej sieci, co w ocenie organu zwiększyło wartość nieruchomości o kwotę 2.100,00 zł wyliczoną według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego nr [...]. Opłatę adiacencką ustalono w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z wyżej podaną uchwałą Rady Gminy. W odwołaniu od powyższej decyzji L. Sz. wskazała, że nie kwestionuje wysokości opłaty adiacenckiej, tylko określenie podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty, gdyż jej zdaniem brak jest możliwości podłączenia zajmowanej przez nią części budynku mieszkalnego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, do infrastruktury technicznej kanalizacji sanitarnej doprowadzonej do nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ I instancji oraz przywołaną podstawę prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się co do ograniczonej możliwości podłączenia zajmowanej przez nią części budynku mieszkalnego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, skład Kolegium uznał, iż jak wynika z art. 145 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, opłata adiacencka może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami i przyłączami. "Odpowiednimi" - tzn. spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów. Stwierdzono ponadto, że jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] zapewnił podłączenie instalacji kanalizacji sanitarnej do nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny zajmowany w części przez stronę. Pani L. Sz. odwołując się nie udzieliła zdaniem Kolegium informacji, czy kiedykolwiek podęła próbę podłączenia zajmowanej przez siebie części nieruchomości do instalacji, a jedynie wskazuje na trudności w relacjach ze współwłaścicielką, jednak zarówno organ I instancji, jak i tym bardziej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami powołanymi do rozstrzygania technicznych wątpliwości wnioskującej, co do podłączenia zajmowanego przez nią budynku mieszkalnego do sieci kanalizacji sanitarnej. W skardze do sądu L. Sz. podtrzymała swoją argumentację, przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponownie wskazując na brak technicznej możliwości skorzystania przez nią z wybudowanej kanalizacji w związku z czym jej zdaniem nie powinna być obciążona opłatą adiacencką. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2014 r. stanowiącym uzupełnienie zarzutów skargi, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 73 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania na skutek nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co ewidentnie miało istotny wpływ na naruszenie interesów strony skarżącej (jak i drugiej współwłaścicielki), gdyż niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym obciążono opłatą tylko dwie współwłaścicielki nieruchomości zamiast czterech. Takie działanie w ocenie skarżącej stanowiło naruszenie art. 145 i 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że opłata adiacencką może być nałożona na właścicieli/współwłaścicieli nieruchomości, a w niniejszej sprawie współwłaścicielami nieruchomości są: G. A. Z. - po zmarłej F. M. oraz jako spadkobiercy zmarłego w dniu 4.09.1991 r. H. Sz.: L. Sz., M. R. Sz., M. G. T. Zdaniem skarżącej z akt postępowania administracyjnego nie wynika w jaki sposób ustalono strony i dlaczego akurat na nią, a nie na innych współwłaścicieli nałożono opłatę adiacencką. Takie działanie organów administracji w jej ocenie jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale narusza również interes strony skarżącej, która jest pokrzywdzona poprzez nałożenie obowiązku opłaty wyłącznie na nią i Panią Z., a nie na czterech spadkobierców/współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęte jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Wójta Gminy [...] zobowiązującą G. Z. oraz L. Sz. do wniesienia na rzecz Gminy [...] po 50 % kwoty 1.050,00 zł tytułem opłaty adiacenckiej za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, co zwiększyło wartość nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie wniosku skarżącej organy motywowały tym, iż strona jest współwłaścicielem nieruchomości, która na skutek doprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej, uzyskała warunki do przyłączenia się do tej sieci, co w ocenie organu zwiększyło wartość nieruchomości i co się z tym wiąże – konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 145 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że z udziałem środków finansowych gminy do działki stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej, doprowadzona została sieć kanalizacji sanitarnej, stwarzając przez to warunki przyłączenia się do tej sieci, co w ocenie organów orzekających w sprawie zwiększyło wartość nieruchomości. Okoliczność tą potwierdza sama skarżąca, podnosząc w treści pism procesowych, iż nie kwestionuje wysokości opłaty adiacenckiej, tylko określenie podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty. Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej uzależnione zostało od wzrostu wartości nieruchomości na skutek wzniesienia urządzeń infrastruktury technicznej, czemu powinna służyć opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Wartości te określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości, przy której zostały pobudowane urządzenia infrastruktury technicznej bez względu na to, czy właściciel ten chce z nich korzystać, czy też nie. Istotna jest sama możliwość korzystania z tych urządzeń (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1464/00, lex nr 81973). Natomiast w przypadku współwłasności nieruchomości, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele. Jak wynika z akt sprawy, opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, jednak nie sposób ustalić, jaki rodzaj współwłasności w tym przypadku występuje i kto jest współwłaścicielem, co ma niebagatelne znaczenie dla prawidłowego określenia strony podmiotowej obowiązku zapłaty stanowiącej przedmiot sporu opłaty. Sytuację dodatkowo komplikuje podnoszona przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2014 r., kwestia pozostałych współwłaścicieli, nie ujętych przez organ w decyzji jako zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Z operatu szacunkowego wynika, że wyceną objęto nieruchomość zapisaną w KW [...], stanowiącą własność T. M. Postępowanie wszczęto w stosunku do L. Sz. i G. Z. Do akt dołączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez G. Z. i H. Sz. po F. M. H. Sz. nie żyje i nie wskazano, kto jest jego spadkobiercą. Jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką, zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej (tzw. wspólności, wynikającej np. z faktu pozostawania w związku małżeńskim, w którym panuje ustawowy ustrój majątkowy, lub z zawarcia umowy spółki cywilnej) zobowiązanie to jest solidarne, zaś w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności (por.: wyrok NSA z 19.10.2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425; wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2007 r., I SA/Wa 652/07, Lex nr 339947). Z powyższych uwag wynika, że obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie było m.in. ustalenie, czyją własność stanowiła przedmiotowa działka w dniu wydania zaskarżonej decyzji i adekwatne do tych ustaleń, określenie treści rozstrzygnięcia w zakresie podmiotów zobowiązanych do poniesienia opłaty. Co istotne, ustalenia te, jak każde ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, muszą opierać się na zgromadzonym materiale dowodowym, załączonym do akt sprawy, a tego w niniejszej sprawie brakuje, gdyż nałożono obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości "do wniesienia na rzecz Gminy [...] po 50 % kwoty 1.050,00", jednak z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto takie ustalenia co do stron zobowiązanych i konsekwencji prawnych w postaci prawidłowo sformułowanego zakresu obowiązku z tym związanego. W pełni uzasadnione jest wobec tego stwierdzenie, iż organy nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie takiej opłaty, a uzasadnienia ich decyzji nie rozwiewają wątpliwości w tym przedmiocie. W następstwie stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele określonej nieruchomości, powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości lub w przypadku współwłasności łącznej (tzw. wspólności, wynikającej np. z faktu pozostawania w związku małżeńskim, w którym panuje ustawowy ustrój majątkowy, lub z zawarcia umowy spółki cywilnej), zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli solidarnie. W postępowaniu ponownym organy winny więc wykazać istnienie podstawy prawnej zobowiązania konkretnych podmiotów do uiszczenia opłaty adiacenckiej tytułem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, co zwiększyło wartość nieruchomości. Kierując się powyższą argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.).