II SA/Bd 1308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Bytoń z dnia 24 maja 2018 r. nr XXXVI/265/2018 w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego oraz nadania statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] maja 2018 r. Rada Gminy podjęła na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 oraz art. 91 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996, dalej powoływanej jako "upo") uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. i W. oraz nadania statutu (dalej powoływanej też jako "zaskarżona uchwała" lub "uchwała w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego"). Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzorczy zarzucił uchwale istotne naruszenie: - przepisu art. 88 ust. 1 upo, poprzez niewskazanie w akcie założycielskim siedziby utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a jedynie określenie dwóch miejscowości, w których znajdują się budynki Zespołu, co stanowi niedopełnienie obowiązku wynikającego z ww. przepisu; - przepisu art. 91 ust. 1 upo, wskazując że zgodnie z art. 91 ust. 2 upo połączyć w zespół można szkoły i placówki, które zostały najpierw utworzone, tymczasem w sprawie wątpliwości budzi funkcjonowanie Szkoły Podstawowej w W. od dnia [...] września 2018 r., skoro zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół – szkoły podstawowej i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego (dalej powoływanej też jako "uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół") Publiczna Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. będzie mogła funkcjonować w W. dopiero od [...] września 2019 r.; - przepisu § 37 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B., poprzez zredagowanie zaskarżonej uchwały z pominięciem jej uzasadnienia, co stanowi niedopełnienie obowiązku nałożonego na organ uchwałodawczy w ww. Statucie oraz uniemożliwia kontrolę przedmiotowej uchwały, m.in. pod względem spełnienia obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 upo w postaci wymogu zaopiniowana aktu założycielskiego tworzonego zespołu przez rady pedagogiczne. Ponadto organ nadzoru wskazał na sprzeczność zaskarżonej uchwały z wcześniejszą uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół, podnosząc że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę kompleksowych unormowań dotyczących terminu funkcjonowania klas VI, VII i VIII w Szkole Podstawowej w W., gdyż zgodnie z uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół dopiero od dnia [...] września 2019 r. w miejscu dotychczasowego Gimnazjum funkcjonować będzie Szkoła Podstawowa w W.. Wobec tego, w uznaniu Wojewody, zaistniały w sprawie brak wewnętrznej spójności pomiędzy uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół, stanowiącą akt prawa miejscowego oraz zaskarżoną uchwałą, mającą charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz o dopuszczenie dowodu z opinii rad pedagogicznych łączonych placówek. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ uchwałodawczy w pierwszej kolejności uznał za niezasadny zarzut dotyczący niewskazania w akcie założycielskim siedziby utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, wskazując że obowiązek ten został w sprawie spełniony poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale aktu założycielskiego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. i w W. oraz przyjęcie statutu tej jednostki. Organ podkreślił przy tym, że przepisy upo nie określają literalnie, co należy rozumieć pod pojęciem siedziby oraz nie wskazują obostrzeń w zakresie posiadania przez daną jednostkę oświatową tylko jednej siedziby. Natomiast, zgodnie z wynikającym z art. 88 upo uprawnieniem organu założycielskiego do określenia siedziby, Gmina B. uwzględniając faktyczną strukturę organizacyjną Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, określiła jako siedzibę Zespołu dwie miejscowości: W. i M. – gdzie siedziby, zarówno w jednej jak i w drugiej miejscowości, ma organ zarządzający, czyli dyrektor zespołu. Organ ustalając taką organizację, kierował się potrzebami uczniów i rodziców korzystających z placówki, aby uniknąć rozdźwięku pomiędzy faktycznym miejscem działania, a ewentualną siedzibą placówki. Rada Gminy wskazała również na niezasadność podniesionych przez Wojewodę zastrzeżeń odnośnie spełnienia wymogu uprzedniego zaopiniowania uchwały przez rady pedagogiczne łączonych placówek, stwierdzając że działania te były w sprawie przeprowadzone (określając jako dowód - opinie rad pedagogicznych), a brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu nie stanowi o tym, iż przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem obowiązującej procedury, wynikającej z art. 91 ust. 5 upo. W odpowiedzi na zarzut dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, organ wskazał, iż rolę uzasadnienia w niniejszym przypadku pełni akt założycielski oraz prawie 100-stronicowy statut Szkoły i Przedszkola, a samo uzasadnienie uchwały, w jego uznaniu, oprócz roli formalnej nie dawałoby żadnych dodatkowych informacji ponad te, wynikające z uchwały i jej załączników. Dlatego też brak formalny uzasadnienia zaskarżone uchwał, zdaniem organu, nie daje postaw do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały. Odnośnie zaś zarzutu Wojewody co do sprzeczności przedmiotowej uchwały z uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół, która określa, iż Szkoła Podstawowa w M. będzie funkcjonować w W. dopiero od [...] września 2019 r., organ uchwałodawczy wskazał, iż zarzut ten nie ma związku z zaskarżoną uchwałą, bowiem uchwała ta dotyczy Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, który z dniem przyjęcia aktu założycielskiego utworzyła. Natomiast uprzednio wydana uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół nie tworzyła przeszkód by Gmina B. dostosowała publiczną sieć szkół i przedszkoli do istniejących w momencie podjęcia uchwały potrzeb. Ponadto, zdaniem organu, podniesiony w tej materii zarzut przekracza uprawnienia nadzorcze Wojewody, który uprawniony jest do badania jedynie zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a nie oceny sposobu organizacji sieci szkół publicznych, która została merytorycznie zatwierdzona przez kuratorium i rady pedagogiczne placówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym w myśl art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość uchwały rady gminy (jednostki samorządu terytorialnego) jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde, zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 usg) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów usg należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. i W. oraz nadania statutu. Na mocy przedmiotowej uchwały Rada Gminy utworzyła z dniem [...] września 2018 r. Zespół Szkolno-Przedszkolnego im. M. K. w M. i w W. (§ 1 ust. 1 uchwały), stanowiąc że w skład utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wchodzą Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. i w W. oraz Publiczne Przedszkole w M. (§ 1 ust. 2 uchwały). Akt założycielski Zespołu Szkolno-Przedszkolnego stanowi załącznik nr [...] do uchwały (§ 3 uchwały), natomiast jego Statut załącznik nr [...] do uchwały (§ 4 uchwały). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały według kryterium zgodności z prawem Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt narusza w sposób istotny przepisy upo regulujące tryb, zasady i wymogi połączenia poszczególnych jednostek oświatowych w zespół, o którym mowa w art. 91 ust. 2 upo. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała m.in. art. 91 upo. Artykuł ten daje podstawę organowi prowadzącemu szkoły różnych typów lub placówki do połączenia je w zespół (art. 91 ust. 1) oraz określa zasady i tryb takiego połączenia (art. 91 ust. 2 - 6, 8 - 9). Z treści unormowań objętych art. 91 upo wynika, że ustawodawca obwarował pewnymi wymogami połączenie w zespół prowadzonych przez organ szkół lub placówek, ograniczając tym samym jego swobodę w tym zakresie. I tak, w myśl art. 91 ust. 1 upo organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, przy czym połączenie to nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 91 upo organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły. Nadto, w myśl art. 91 ust. 5 upo, utworzenie zespołu następuje w trybie art. 88, z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Istotne dla rozpatrywanej sprawy jest również to, iż wspomniany akt założycielski określa, jak stanowi art. 88 ust. 1 upo, typ, nazwę oraz siedzibę – w wypadku niniejszej sprawy - utworzonego zespołu. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że w sprawie, tworząc z dniem [...] września 2018 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny im. M. K. w M. i w W. naruszono w sposób istotny, wynikające z przytoczonych regulacji, zasady i tryb łączenia w zespoł szkół i placówek. W tym zakresie bowiem przede wszystkim naruszono zasadę łączenia w zespół istniejących już jednostek oświatowych z funkcjonującymi systemami organizacyjnymi. Należy zauważyć, że w art. 91 ust. 2 upo ustawodawca wprost wskazał, że organ prowadzący może połączyć w zespół "prowadzoną" przez siebie szkołę podstawową z "prowadzonymi" przez siebie przedszkolami. Ponadto organ prowadzący tworząc zespół, został na mocy art. 91 ust. 5 upo, wyraźnie zobligowany do uzyskania opinii rad pedagogicznych łączonych jednostek oświatowych, gdyż zgodnie z treścią powołanego przepisem, akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Co istotne opinia rady pedagogicznej jest w takim wypadku obligatoryjna, o czym świadczy użycie słowa "wymaga". Wymóg opinii odnosi się do wszystkich łączonych jednostek, co oznacza, że swoje zdanie w zakresie utworzenia zespołu wyraża każda jednostka, której połączenie dotyczy. Ustawodawca w tym zakresie nie dopuścił żadnych wyjątków ani nie przewidział jakichkolwiek okoliczności uzasadniających możliwość podjęcia uchwały pomimo braku opinii. Konsekwencją powyższego jest to, iż łączyć można tylko jednostki z funkcjonującymi systemami organizacyjnymi, w przeciwnym bowiem razie nie sposób byłoby spełnić nałożonego przez ustawodawcę wymogu zaopiniowania przez rady pedagogiczne łączonych jednostek aktu założycielskiego tworzonego zespołu. Powyższe wyklucza więc możliwość utworzenia zespołu obejmującego istniejącą jednostkę i nowoutworzoną, w której jeszcze nie działają organy, mogące zająć stanowisko w sprawie połączenia (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 739/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że Publiczne Przedszkole w M. , wchodząc w skład przedmiotowego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] zostało utworzone z dniem [...] września 2018 r. Także z dniem [...] września 2018 r. utworzony został zaskarżoną uchwałą Zespół Szkolno-Przedszkolny. W związku z tym, iż przedmiotowe przedszkole, zgodnie z uchwałą Rady Gminy, utworzone zostało dopiero z dniem [...] września 2018 r., a więc z dniem utworzenia przedmiotowego Zespołu, niemożliwym było, aby rada pedagogiczna tej jednostki (tj. Przedszkola) wyraziła wcześniej opinię w sprawie tworzonego Zespołu, gdyż organ ten przed dniem [...] września 2018 r. jeszcze nie funkcjonował. Fakt niefunkcjonowania organów jednostki, która ma tworzyć zespół, nie eliminuje jednak konieczności zastosowania w sprawie art. 91 ust. 5 upo, lecz przesądza o niedopuszczalności połączenia tych jednostek. Brak zaś opinii jednej z łączonych jednostek uniemożliwia podjęcie zgodnej z prawem uchwały w sprawie utworzenia zespołu, o którym mowa w art. 91 upo. Na marginesie należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., którym Rada Gminy, pomimo że Publiczne Przedszkole w M. utworzone zostało dopiero z dniem [...] września 2018 r., zwróciła się do rady pedagogicznej Publicznego Przedszkola w M. w sprawie wyrażenia opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., oraz że w aktach sprawy nie ma w przedmiotowej kwestii opinii Publicznego Przedszkola w M.. Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r. pełnomocnik organu uchwałodawczego oświadczyła, że w sprawie utworzenia Zespołu Szkolono-Przedszkolnego nie została przedłożona opinia rady pedagogicznej Publicznego Przedszkola w M.. W sprawie nie został spełniony także prawidłowo wymóg zaopiniowania aktu założycielskiego przez radę pedagogiczną drugiej z łączonych jednostek, tj. Szkołę Podstawową im. M. K. w M.. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Wójt Gminy B. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej im. M. K. w M. o wyrażenie przedmiotowej opinii, załączając jednocześnie projekt uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M.. Pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wyrażenia opinii, wraz z załączonym projektem uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. , przesłane zostało przez Wójta Gminy B. także do [...] Kuratora Oświaty w B., Delegatura we [...] oraz Zarządu Oddziału [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego. Z powyższego wynika, że wskazane podmioty i jednostki, w tym rada pedagogiczna Szkoły Podstawowej im. M. K. w M., opiniowały utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., a nie jak w jak przyjęto w zaskarżonej uchwale i stanowiącym jej załącznik akcie założycielskim - Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. i W.. Należy przy tym podkreślić, że Rada Gminy tworząc z dniem [...] września 2018 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny im. M. K. w M. i w W., określiła w zaskarżonej uchwale, w tym w akcie założycielskim i statucie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, że w skład utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wchodzą Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. i w W. oraz Publiczne Przedszkole w M. . Tymczasem uchwałą z dnia [...] listopada 2017 nr [...] Rada Gminy, w związku z wprowadzonym nowym ustrojem szkolnym, działając w oparciu o art 117 ust.1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60 i 949) w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 upo stwierdziła przekształcenie dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. M. K. w M. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. M. K. w M., określając że siedziba ośmioletniej Szkoły Podstawowej im. M. K. w M. znajduje się w M. pod nr [...] B. oraz w W. pod nr [...] B.. Zgodnie z art. 117 ust. 5 ww. ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. uchwała stwierdzająca przekształcenie sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe. Oznacza to, że w sprawie, zgodnie z treścią ww. uchwały stwierdzającej przekształcenie Szkoły, mamy do czynienia ze Szkołą Podstawową im. M. K. w M., której siedziba znajduje się w M. pod nr [...] B. oraz w W. pod nr [...] B.. Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r. pełnomocnik organu uchwałodawczego potwierdziła, że w przypadku przedmiotowej Szkoły, wchodzącej w skład Zespołu, prawidłowej jej oznaczenie to Szkoła Podstawowa im. M. K. w M.. W zaskarżonej uchwale wskazano zaś nieprawidłowo, jak podkreślono, że w skład utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wchodzi Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. i w W.. Co istotne wymienione powyżej jednostki opiniujące utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wyraziły opinię w sprawie utworzenia Zespołu, w skład którego wchodzić będzie Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. (a nie w M. i W.) i Publiczne Przedszkole w M.. Ponadto w uznaniu Sądu zasadny, w tym w świetle poczynionych uwag, okazał się zarzut Wojewody dotyczący niewskazania w akcie założycielskim siedziby utworzonego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Zgodnie z art. 91 ust. 5 w zw. z art. 88 ust. 1 upo w akcie założycielskim określa się typ, nazwę i siedzibę zespołu. Wskazane elementy aktu założycielskiego stanowią zręby, podstawy prawnoustrojowe zespołu. Jednym z tych elementów jest "siedziba". Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga rozumienie pojęcia "siedziby szkoły", o którym mowa w art. 88 ust. 1 upo. Ustawa ta nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie językowego rozumienia wskazanego wyrażenia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik Języka Polskiego. Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś, Warszawa 2011, s. 1200-1201) czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 1996 r., s. 111; Domowy popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). Nietrafna byłaby tutaj zatem wykładnia systemowa przyjmująca rozumienie siedziby z art. 41 Kodeksu cywilnego, tj. jedynie przez miejscowość. Pojęcie siedziby jest bowiem jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 88 ust. 2 upo), na gruncie upo pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła – prowadzi świadczenie usług oświatowych. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 88 ust. 1 upo, jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 133 i n.), albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję (patrz wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W związku z powyższym stwierdzić należy, że w akcie założycielskim Zespół Szkolno-Przedszkolny nie określono zgodnie z prawem tj. art. 91 ust. 5 w zw. z art. 88 ust. 1 upo siedziby Zespołu. Po pierwsze bowiem nie określono w akcie założycielskim siedziby Zespołu poprzez odwołanie się do konkretnego miejsca, adresu budynku prowadzenia działalności, a niespełnia zadość wymaganiom ustawowym precyzyjne określenie siedziby Zespołu w statucie, stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej ustawy, gdyż przepisy upo, explicite nakładają na organ prowadzący obowiązek określenia siedziby w akcie założycielskim. Po drugie natomiast wskazanie w akcie założycielskim, że z dniem [...] września 2018 r. tworzy się Zespół Szkolno-Przedszkolny w M. i w W., nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w ramach tak określonego Zespołu organ uchwałodawczy wskazał na nazwę Zespołu, siedzibę Zespołu czy nazwę i siedzibę Zespołu, zważywszy że, jak podkreślono wcześniej, Wójt Gminy B. zwracał się do określonych jednostek o wymagane opinie w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., przesyłając im projekt uchwały dotyczący utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., a nie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. i w W.. Na uwzględnienie zasłużył również zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Odnośnie tej kwestii należy mieć na uwadze, iż w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, z tym że rację ma organ nadzorczy, że taka powinność została explicite określona w § 37 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B., gdzie stanowi się, że uchwały Rady powinny być zredagowane w sposób czytelny, odzwierciedlać ich rzeczywistą treść i zawierać m.in. uzasadnienie. Niezależenie jednak od tego, wymaga podkreślenia, że organy władzy publicznej muszą działać tak by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały, a zwłaszcza brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Pozwala on poznać motywy jakie stoją za podjęciem uchwały (patrz wyroki NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13 i z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie zawsze jednak brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli uchwały i w efekcie istotnie narusza prawo. Sytuacja, która niejako "sanuje" brak uzasadnienia uchwały, ma miejsce w przypadku, gdy uzasadnienie uchwały jest możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji sprawy. W ocenie Sądu, z taką jednak sytuacją, nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ uchwałodawczy błędnie wskazuje w odpowiedzi na skargę, iż rolę uzasadnienia w tym przypadku pełni akt założycielski utworzonego Zespołu wraz z prawie 100-stronicowym statutem Zespołu. Nie można, bowiem uznać, by wskazane załączniki do zaskarżonej uchwały, tj. akt założycielski i statut, w sposób wystarczający wyjaśniały przyczyny, powody i racje dla których utworzono Zespół Szkolno-Przedszkolny, gdyż zawierają one jedynie informacje ogólne dotyczące funkcjonowania Zespołu, jego organów, organizacji pracy Zespołu, praw i obowiązków nauczycieli i uczniów, zasad oceniania uczniów itp. Brakuje natomiast jakiegokolwiek odniesienia do motywów połączenia obu jednostek – tj. Szkoły Podstawowej i Przedszkola – oraz jego odpowiedniego uargumentowania. Uzasadnienie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, należałoby zresztą uznać za tym bardziej pożądane, z uwagi na wiele występujących w sprawie niejasności dotyczących zarówno łączonych jednostek, jak i utworzonego Zespołu, w tym dotyczących ich nazwy, siedziby, kwestii funkcjonowania, jak też spójności przedmiotowej uchwały z podjętą wcześniej uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, należy wskazać, że Rady Gminy w dniu [...] marca 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół – szkoły podstawowej i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego, w ramach której określiła: 1) plan sieci publicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę B. oraz granice obwodów publicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę B., na okres od [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. (załącznik nr 1 do uchwały); 2) plan sieci prowadzonego przez Gminę B. publicznego gimnazjum oraz granice obwodu dotychczasowego publicznego gimnazjum prowadzonego przez Gminę B., na okres od [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. (załącznik nr 2 do uchwały); 3) projekt planu sieci publicznej ośmioletniej szkoły podstawowej prowadzonej przez gminę oraz granice obwodów publicznej ośmioletniej szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę B., od dnia [...] września 2019 r. (załącznik nr 3 do uchwały). W ramach przyjętych rozwiązań w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. dla ośmioletniej Publicznej Szkoły Podstawowej im. M. K. w M. przewidziana została siedziba szkoły (obejmująca miejsce lokalizacji prowadzonych zajęć) w M. [...] B.. Natomiast od [...] września 2019 r. w ośmioletniej Publicznej Szkole Podstawowej im. M. K. w M. przewidziana została siedziba i nauka w M. [...] B. (klasy I - V oraz oddziały przedszkolne) oraz w W. [...] B. (klasy VI - VIII). Z treści uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół wynika zatem, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. M. K. w M. będzie mogła funkcjonować w W. od [...] września 2019. Tymczasem na mocy zaskarżonej uchwały, tworzącej z dniem [...] września 2018 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny im. M. K. w M. i w W., i określającej, że w jego skład wchodzi m.in. Szkoła Podstawowa w M. i w W., przewidziano funkcjonowanie Szkoły Podstawowej w W. już od [...] września 2018 r., i tak też - jak wynika wyjaśnień pełnomocnika organ udzielonych na rozprawie sądowej – w rzeczywistości funkcjonuje i działa przedmiotowa Szkoła Podstawowa od [...] września 2018 r., tj. w M. i w W.. Obie przywołane uchwały tj. w sprawie dostosowania sieci szkół oraz w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie są więc spójne i koherentne we wskazanym zakresie. Zdaniem Sądu te dwa akty powinny być zaś zbieżne, gdyż w przeciwnym wypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której w obrocie prawnym pozostają dwa akty Rady Gminy o niespójnej treści w tym samym aspekcie. Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie wyszczególnione przez Sąd i szczegółowo omówione uchybienie i naruszenia przepisów prawa, w szczególności tych normujących tryb, zasady i wymogi połączenia poszczególnych jednostek oświatowych w zespół - art. 91 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 88 ust. 1 upo, rzutują na ocenę zaskarżonej uchwały jako uchwały istotnie naruszającej prawo. W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność, uwzględniając tym samym skargę Wojewody [...]