II SA/Bd 1309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. II SA/Bd 1309/13 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [....] nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. Z. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, w wyniku jej podziału –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżone orzeczenie wydano w następującym stanie faktyczny i prawnym: Na wniosek B. Z. – właścicielki nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą KW nr [....], decyzją z dnia z dnia [....] nr [...] Burmistrz Ś. zatwierdził podział ww nieruchomości na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu [...]. W dniu [...] roku organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W celu stwierdzenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości powołany został rzeczoznawca majątkowy do sporządzenia operatu szacunkowego. W toku postępowania w dniu [...] w obecności rzeczoznawcy majątkowego, M. W. działającej na zlecenie organu, dokonano oględzin nieruchomości. W operacie z dnia [...] rzeczoznawca określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem na kwotę [...] zł oraz wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Biegła dla określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określiła na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele mieszkaniowe oraz mieszkaniowo- usługowe, na rynku lokalnym obejmującym miasto i gminę Świecie przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce gruntami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Jak wynika z operatu podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Nr 74/11 z 26 maja 2011r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości (Dz.Urz.Woj.Kujawsko-Pomorskiego nr 133, poz.1157) opłata adiacencka ustalona została w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, w związku z tym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [...] zł., zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.- dalej określanej jako u.g.n.). W odwołaniu od tej decyzji B. Z. podniosła, że na skutek zaniechania przez urzędnika Urzędu Miejskiego w Ś. poinformowania jej o wprowadzeniu w [...] opłaty adiacenckiej, podjęła niekorzystne ekonomicznie decyzje co do ustalenia ceny za sprzedaną działkę. Wskazała, że przedmiotowe działki, które powstały w wyniku podziału nie korzystają z żadnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie odwołującej, organ wadliwie uznał, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania transakcje odnoszą się do nieruchomości porównywalnych, a nadto, że operat nie obrazuje rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości, skoro wykonany został pół roku przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. B. Z. wskazywała również, że w wyniku dokonanego podziału część nieruchomości ma utrudniony dostęp do drogi publicznej, a w przyszłości dalsze wyodrębnianie działek spowoduje konieczność wyznaczenia drogi wewnętrznej. Nadto odwołująca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, który bezpodstawnie uznał za skutecznie doręczone jej pisma w toku postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za zgodne z uprawnieniem wynikającym z ustawy o gospodarce gruntami prawa ( art. 98a ust.1) wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wydanie decyzji w tym przedmiocie. W ocenie SKO wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem i poprzedzona była prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. O wszczęciu postępowania i podejmowanych czynnościach procesowych strona została poinformowana zawiadomieniami doręczonymi w trybie art. 44kpa. B. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazała na naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 kpa poprzez nie umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na skutek przyjęcia, że zawiadomienie o jego wszczęciu zostało jej skutecznie doręczone w trybie art. 44 kpa oraz zakwestionowała zgodność z Konstytucją RP tego przepisu. W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie zastosowały niewłaściwą wykładnię przepisu art. 98a u.g.n. i w efekcie błędnie uznały, że opłatę adiacencką można ustalić w przypadku podziału nieruchomości, podczas gdy, zdaniem skarżącej, jest to możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty stwierdziła, że opłata adiacencka została naliczona bezpodstawnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.), w myśl którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zatem normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej jest w przypadku podziału nieruchomości wzrost jej wartości spowodowany podziałem. Tylko bowiem w takiej sytuacji organ gminy może podjąć decyzję o ustaleniu omawianej opłaty. W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki ustawowe uzasadniające ustalenie przez organ gminy właścicielom nieruchomości wzmiankowanej opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] nr [...] wskazuje, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżącej B. Z. – właścicielki nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], a od decyzji tej strona nie złożyła odwołania. W tym czasie obowiązywała uchwała nr 74/11 z 26 maja 2011r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30 procent wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie sądu prawidłowo został ustalony wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wykazała, aby operat ten sporządzony został niezgodnie przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz.2109 ze zm.). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. zatwierdzonym Uchwałą nr 399/98 Rady Miejskiej w Ś. szacowane działki przewidziane są pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną o charakterze zagrodowym, usługowym, która może występować wyłącznie jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. W celu stwierdzenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości powołany został rzeczoznawca majątkowy do sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust.1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegła M. W. dla określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określiła na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo usługowe na rynku lokalnym, w różnych częściach gminy i miasta Ś., przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Podzielić należy ocenę organów, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonała analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu. W operacie rzeczoznawca oszacowała wartość części nieruchomości gruntowej przewidzianej pod zabudowę mieszkaniową i części nieruchomości gruntowej stanowiącej gospodarstwo rolne przed podziałem i po podziale. W sporządzonym operacie określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem na kwotę [...] zł oraz wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z uchwałą w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, opłata adiacencka ustalona została w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale w związku z tym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [...] (art. 98a ust. 1a ugn), Zauważyć należy, że operat nie był kwestionowany przez skarżącą. Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową opinii. Gołosłowne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że skarżąca nie wskazała, jakiego materiału dowodowego nie zebrano i w efekcie nie uwzględniono oraz jaki miało to wpływ na wydane decyzje. W skardze zarzuca się też dokonanie w sprawie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, przy braku wskazania, na czym ta sprzeczność polega. Nie jest też zasadny zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, skoro w myśl art. 10 §1 kpa pismem z dnia [...] organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie pouczając o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a jeszcze wcześniej, bo w dniu [...] skarżąca w urzędzie miasta wykonała fotografie operatu szacunkowego. Zupełnie niezrozumiałym jest stawianie zarzutów naruszenia przez organ obowiązku imiennego poinformowania obywateli gminy o treści uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej- takiego obowiązku nie nakładają na organy żadne przepisy. Wręcz przeciwnie- sposób publikacji aktów prawa miejscowego został w sprawie zachowany, skoro uchwała opublikowana została w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że odmiennie niż to podnosiła skarżąca, dla przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości nie ma też znaczenia fakt, że nie doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 4 pkt.11 omawianej ustawy przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Do uiszczenia opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele nieruchomości, jeżeli wartość ich nieruchomości wzrosła na skutek podziału, a zarząd gminy w drodze decyzji ustalił opłatę adiacencką. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to odpowiedni organ jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Samoistną przesłanką ustalenia opłaty w trybie art. 98a ust.1 omawianej ustawy jest zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem Odpowiednie stosowanie przepisów art. 145, art. 146 ust.2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust.1-3 omawianej ustawy nie odnosi się zatem do źródła powstania tego obowiązku, a jedynie do kwestii nieuregulowanych w przepisie art.98a ust. 1 omawianej ustawy takich jak tryb, termin ustalania tej opłaty oraz zasady jej obliczania i wnoszenia. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uznanie za niekonstytucyjny przepis art. 44 kpa i zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności tego przepisu. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia, by zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie takiego pytania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270).