II SA/Bd 1309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Gostycyn z dnia 18 października 2017 r. nr XXXIV/216/2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność punktu 1, 3 i 4a rozdziału 1, punktu 5 i 6 rozdziału 2, punktu 7 rozdziału 3, punktu 2, 3, 4, 7 rozdziału 4, punktu 1, 2, 5 rozdziału 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1309/18 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Tucholi wystąpił ze skargą na Uchwałę NR XXXIV/216/2017 Rady Gminy Gostycyn z dnia 18 października 2017 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w części obejmującej zapisy zawarte w Rozdziale 1 Załącznika do Uchwały - pkt 1 w całości, pkt 3 w całości, w Rozdziale 2, pkt 5 i 6 w całości, w Rozdziale 3 pkt 7 w całości, w Rozdziale 4 pkt 2, 3, 4, 7 w całości, w Rozdziale 6 pkt 1, 2, 5 w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił w opisanej części: -istotne naruszenie przepisów prawa, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, 1875 j. t.) w zw. z art. 4 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017, 1289 j. t. z późn. zm.) i §135 w zw. z §134 pkt 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283 j.t.) poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie §137 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez uregulowanie w Uchwale kwestii będących przedmiotem zapisów w innych ustawach. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie w części nieważności uchwały nr XXXIV/216/2017 Rady Gminy Gostycyn z dnia 18 października 2017 roku, na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżona uchwała, stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gostycyn została podjęta w wykonaniu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dz. U. z 2017, poz. 1289). W myśl powyższego przepisu, regulamin także jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku. Orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i dotyczące tej materii stanowisko przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego zgodnie wskazują, że regulaminy mają jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w przepisie źródłowym. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego) jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie na granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 roku II SA/01513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 roku, II SA/Bd 1183/10). W ocenie skarżącego doszło do uchybień przy stanowieniu prawa miejscowego przez Radę Gminy Gostycyn. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Gostycyn zgodziła się ze wskazanymi zarzutami i wniosła o: 1 - umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2 - odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania; Organ wskazał, że podjęto już nową uchwałę w tym przedmiocie, zatem zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że podjęcie nowej uchwały nie czyni rozpoznania wcześniejszego aktu prawa miejscowego bezprzedmiotowym. Umorzenie postępowania nie eliminuje wadliwego aktu od chwili jego podjęcia natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc. Jeśli dany akt dotknięty jest istotną wadą prawną zasadne jest wyeliminowanie jego z obrotu ze skutkiem od momentu jego obowiązywania. Zasadne zatem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko skarżącego. W Rozdziale 1 pkt 1 Rada Gminy Gostycyn powtórzyła przepisy Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie przedmiotu regulacji co narusza §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej", gdyż w uchwale nie powtarza się co do zasady przepisów ustaw. Ponadto jak wskazał skarżący przepisy regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. To nie pozwala na dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych. W Rozdziale 1 pkt 3 Załącznika do Uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wykaszania traw i chwastów na terenie posesji, wykraczając tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W pkt 4a regulaminu wskazano, że mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę wykonywania prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. W Rozdziale 2 pkt 5 Regulaminu Gmina zobowiązała właściciela nieruchomości do wystawiania pojemników/worków na odpady komunalne w terminie odbierania tych odpadów przed nieruchomość, w miejscu utwardzonym i umożliwiającym swobodny do nich dojazd. Powyższy zapis budzi zastrzeżenia. Słusznie podnosi skarżący, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważniający radę do określenia warunków rozmieszczenia pojemników do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości nie przewiduje obowiązku ustalania charakterystyki miejsca ustawiania pojemniki. Nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi aby zagwarantował utwardzone miejsce i swobodny dojazd w celu odebrania odpadów komunalnych. Podmioty odbierające odpady winny mieć jedynie możliwy dostęp do pojemników. W Rozdziale 2 pkt 6 doszło do powtórzenia w części zapisu regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., że właściciel nieruchomości ma wyposażyć nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymać je w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, technicznym, z wyłączeniem sytuacji o jakiej mowa w dalszej części przepisu. W Rozdziale 3 zastrzeżenie budzi treść pkt 7, która dopuszcza do składowania odpadów biodegradowalnych w kompostownikach złożonych na terenie posesji w celu uzyskania kompostu na potrzeby własne, w warunkach nie stwarzających uciążliwości dla użytkowników terenów sąsiednich. Możliwość taka została już uregulowana w ustawie o odpadach, która w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetwarzaniu w miejscu ich powstania. W art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy jak wyżej, dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na własne potrzeby. Słusznie zatem skarżący wywodzi, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania wskazanych zapisów. W Rozdziale 4 Załącznika do Uchwały, w punktach pkt 2 i 3 uchwalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania nad nimi właściwej opieki, w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru i pkt 3 - za umyślne szkody wyrządzone przez zwierzę odpowiada jego właściciel. Regulacje w tym przedmiocie znajdują się w aktach rangi ustawowej - Ustawa z 1 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017, poz. 1840 j. t.) art. 9 jak i w Kodeksie cywilnym (art. 431). Punkt 4 w Rozdziale 4 stanowi o zakazie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier, zabaw i sportu, piaskownic dla dzieci i innych terenów użyteczności publicznej z wyłączeniem przewodników osób niewidomych. Powyższy zapis wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny. W pkt 7 omawianego rozdziału, znajduje się zapis o zobowiązaniu do systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie psów w wieku powyżej 3 miesięcy. Określony obowiązek systematycznego szczepienia psa wynika z Ustawy z dnia 11 marca 2004 roku "o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt"- art. 56 ust. 2 (Dz. U. 2004r. 69 poz. 625). Powtarzanie przedmiotu regulacji objętego innymi aktami nie znajduje upoważnienia w przepisie odsyłającym, zatem powinno podlegać wyeliminowaniu. Także zapis Rozdziału 6 w pkt 1, 2 nie znajduje umocowania ustawowego. Art. 4 ust. 2 pkt 8 Ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach stanowi upoważnienie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wskazany przepis nie upoważnia do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia. Kwestionowany zaś zapis w Załączniku stanowi, że właściciele nieruchomości i zarządcy zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Pkt 5 Rozdziału 6 wyznacza obowiązek stosownych zachowań w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą gryzoni. W tym przedmiocie, art. 22 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu zwalczaniu zachorowań i chorób u ludzi (Dz. U. 216.1866 z późn. zm.) stanowi jakie należy podjąć działania dodatkowej deratyzacji w wypadku wystąpienia gryzoni. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.