II SA/Bd 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Jeżewo z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XVIII/125/2016 w przedmiocie zamiany gruntów między gminą a osobą fizyczną stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą nr [...], podjętą [...] czerwca 2016 r., Rada Gminy "dokonała zamiany" gruntów – tj. działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., stanowiącej własność Gminy . - na działki nr [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym C. Ś., stanowiące własność K. i W. M. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda w dniu [...] stycznia 2018 r. - działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wskazując na naruszenie art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że w sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2016 r. udział brał radny W. M., który nie został wyłączony z głosowania nad uchwałą podjętą w kwestii zamiany gruntów pomiędzy nim a Gminą. W ocenie Wojewody radny, w związku z zaistnieniem po jego stronie interesu prawnego, podlegał wyłączeniu od głosowania. Podjęcie zatem uchwały z naruszeniem w/w przepisu art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym stanowi o jej wadliwości i istotnym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ nie kwestionował, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, jednak wyraził pogląd, zgodnie z którym udział radnego w głosowaniu nad uchwałą, która dotyczy jego interesu prawnego nie zawsze skutkuje jej nieważnością. Zdaniem organu istotne jest w sprawie ustalenie, że zaskarżona uchwała zostałaby podjęta nawet bez głosu radnego. Liczba głosów oddanych za przyjęciem zaskarżonej uchwały świadczy o tym, że wyłączenie radnego od głosowania nie wpłynęłoby na wydanie innego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ zakwestionował stanowisko Wojewody i powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 1995 r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku 22 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Bk 167/11 oraz na poglądy doktryny zaprezentowane w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (A. Wierzbicka, B. Dolnicki; Warszawa 2016). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej powoływanej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Rady Gminy nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga na tę uchwałę została wniesiona do Sądu przez właściwy organ i co należy również zauważyć - w ramach posiadanych przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzania nieważności aktów organu jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała podjęta została w przedmiecie zamiany nieruchomości – ma zatem charakter indywidualny i intencyjny - stanowi jedynie wyraz woli właściwego organu gminy zawarcia umowy cywilnoprawnej zamiany nieruchomości z osobą fizyczną. Należało zatem podkreślić, że wojewoda ma kompetencję do stwierdzenia nieważności każdej uchwały, nawet jeśli odnosi się ona do sfery majątkowej działalności jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r. w sprawie P 9/02 przesądził bowiem, że organ nadzoru jest uprawniony orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zawiera bowiem żadnego ograniczenia przedmiotowego. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga jest zasadna, albowiem w ocenie Sądu, zgodzić się należało z Wojewodą, że procedura uchwalenia zaskarżonej uchwały obarczona jest istotną wadą. Procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Przepis art. 25a u.s.g. wprowadza instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu stanowiąc, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Udział zaś w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy w/w przepisu powinien być wyłączony z głosowania narusza prawo w sposób istotny. Sąd nie podziela stanowiska Gminy, że, niezależnie od tego czy konkretny radny byłby wyłączony od głosowania czy też nie - to o ważności uchwały powinien decydować wynik głosowania i ukształtowanie się liczby głosów. Sąd w tym zakresie podziela dominującą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która przyjmuje, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. Takie stanowisko zaprezentował między innymi: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 września 2002 r. i z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 115/13, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 11 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 519/12) i z 11 czerwca 2013 r. (II SA/Po 341/13 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie CBOiS). Nie ma zatem, w ocenie Sądu, potrzeby analizowania w sprawie materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że radny W. M. uczestniczył w sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2016 r. i brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną obecnie uchwałą. Nie jest także kwestionowane, że jest on właścicielem nieruchomości objętej zgodą na dokonanie zamiany gruntów. Zastosowanie zatem winien znaleźć przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Dodać wypada, że przedstawione wyżej stanowisko co do naruszenia art. 25a u.s.g. podzielane jest także przez organ gminy - co wynika wprost z treści odpowiedzi na skargę. Choć omówione wyżej przyczyny stanowiły wystarczający powód do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, to dodatkowo Sąd chciałby zauważyć, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości także, co do prawidłowości sformułowania treści uchwały. Rada Gminy "dokonała zamiany" określonych nieruchomości. Zdaniem Sądu, Rada Gminy dysponowała jedynie uprawnieniem do wyrażenia zgody na dokonanie zamiany zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., który uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu) – co znalazło jednak wyraz jedynie w uzasadnieniu uchwały. Sąd – kierując się treścią uzasadnienia przyjął, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i nie wkracza w zakres kompetencyjny organu wykonawczego gminy. W tym miejscu dodać należy, iż uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie zamiany nieruchomości jest pierwszym etapem postępowania w omawianym przedmiocie. Jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego, uprawnionego do reprezentacji gminy zgodnie z art. 11 i 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Zaskarżona uchwała wywołuje określone skutki wyłącznie wewnątrz gminy (pomiędzy jej organami). Natomiast skutki prawne w sferze prawa cywilnego (przeniesienie prawa własności) mogły powstać dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez wójta gminy. Wyrażenie zatem przez radę gminy zgody w przedmiocie zamierzenia winno być dokonane w sposób jasny i precyzyjny – czego zabrakło przy podejmowaniu uchwały stanowiącej przedmiot skargi. Zgodnie z treścią § 2 zaskarżonej uchwały, jej wykonanie powierzono wójtowi. Rozwiązanie to, zdaniem Sądu, nie jest również w pełni poprawne. Jeżeli bowiem uchwała ma charakter tylko intencyjny - to nie podlega wykonaniu. Nie ustanawia ona bowiem żadnych obowiązków lub praw, które wymagałyby realizacji. Taka konstrukcja zaskarżonego aktu stanowi więc pewne uchybienie, które w ocenie Sądu nie jest jednak istotne. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy znaczenie ma jeszcze jedna okoliczność, a mianowicie data podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, a mianowicie: kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały (zarządzenia) w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. i jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta [...] czerwca 2016r. i nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania zarządzenia nadzorczego w ustawowym terminie to należało uwzględnić obowiązującą w tym zakresie przesłankę przedawnienia. W myśl bowiem art. 94 ust. 2 u.s.g. - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W tym przypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.