II SA/Bd 1315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję SKO w B. z dnia [...]września 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), na wniosek M. i T. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną ewidencyjnie nr 74/3, położoną w miejscowości O. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Tym samym wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 wspomnianej ustawy i nie wymagał dołączenia do niego żadnych dokumentów wynikających z przepisów szczególnych. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu ogólnego (kopia w aktach sprawy) ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekający organ stwierdził, że: * na terenie objętym analizą dostępnym z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana na terenie działek nr 47, 49/9, 49/13, 69/1, 71/2, 72/1, 74/1, 75/3 oraz zabudowa usługowa na terenie działki nr 76/7, * teren inwestycji posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej - ul. [...], * istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, * teren działki nr 74/3 oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków jako użytek RIIIb - 0,0216 ha, RV - 0,2284 ha, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 0,2500ha, * żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - wyznaczył wokół działki nr 74/3 objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia organ lokalizacyjny wyznaczył: * obowiązującą linie nowej zabudowy: * wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy: * szerokość elewacji frontowej: * wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: * kąt nachylenia dachu: * wysokość głównej kalenicy: * układ połaci dachowych: * kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: Odnosząc się do złożonych przez A. F. uwag organ wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości została już wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną, lecz przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna z powodu jej zaskarżenia. Jednoczenie wskazano, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W związku z powyższym w obecnym stanie prawnym dla tego samego obszaru można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji, nawet w przypadku tego samego wnioskodawcy, a uprzednio wydane decyzje nie wiążą w żaden sposób organu administracji publicznej w kolejnych postępowaniach w sprawie warunków zabudowy dla innych inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla innej nowej inwestycji, nie wymaga więc w ocenie organu uprzedniego wyeliminowania albo zmiany uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ to inwestor na etapie złożenia dokumentów o pozwolenie na budowę zdecyduje, którą decyzję wykorzysta, a organ wydający pozwolenie na budowę dokona weryfikacji, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł A. F. zarzucając, że określona dla inwestycji ilość miejsc parkingowych powinna być wyznaczona na poziomie maksymalnym, a nie minimalnym i wniósł o wyznaczenie maksymalnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Strona uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać maksymalne wielkości dla planowanej inwestycji a nie minimalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych i wniosek skarżącego, by decyzja uwzględniała jego oczekiwania organ wyjaśnił, że nie istnieje przepis prawa, który uzależniałby wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zgody i zadowolenia wszystkich stron postępowania. W każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, które zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: * dostępu do drogi publicznej, * możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, * dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wszystkie te warunki, zdaniem Kolegium zostały precyzyjnie określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Podniesiono również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych wydanej do tej ustawy nie określają zasad ustalania liczby miejsc parkingowych, a zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenie dotyczące maksymalnego ustalenia miejsc parkingowych nie wskazuje na to, że organ naruszył w tym względzie przepisy prawa. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zarzut skarżącego jest tym bardziej bezzasadny, gdyż organ I instancji ustalił wartość minimalną miejsc parkingowych, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania na dalszym etapie procesu budowlanego. W skardze do Sądu A. F. podniósł, iż decyzja organu I instancji zawiera istotny błąd merytoryczny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy powinna określać maksymalne, a nie minimalne wielkości dla planowanej inwestycji, co w ocenie strony skarżącej potwierdza treść wcześniejszego pisma Wójta z dnia[...], gdzie na stronie 10 stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o maksymalnych wielkościach dotyczących planowanej inwestycji (załącznik nr 2). Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o wyznaczenie maksymalnej, a nie minimalnej, ilości miejsc parkingowych dla wyżej wymienionej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą warunków zabudowy, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust. 5 - warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki powyższe muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejś z nich uniemożliwia wydanie decyzji. W analizie urbanistycznej rozpatrzono inwestycję pod kontem spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdzając że zostały one spełnione. Ustalenia w tym zakresie mają oparcie w aktach sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, siedliskowa oraz usługowa; działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi powiatowej ul. [...], nieruchomość ma dostęp do sieci elektroenergetycznej i wodociągowej. działka stanowi teren oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem RIIIb i RV. Zgodnie z treścią art. 54 pkt 2c ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przepis art. 64 ustawy stanowi, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r, nr 164, poz. 1589) nakazuje zapisywać w decyzji o warunkach powyższe ustalenia w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Natomiast stosownie do treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75 póz. 690) liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z brzmienia ust. 2 tego paragrafu wynika zatem, że o ilości miejsc parkingowych decyduje się na etapie pozwolenia na budowę. Wynika to z okoliczności, iż w istocie żaden przepis prawa nie uprawnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, do określenia tego typu wymagań wobec planowanej inwestycji. W zakresie obsługi infrastruktury technicznej, dla analizowanej inwestycji ustalono wymóg urządzenia minimum jednego miejsca parkingowego. W ocenie Sądu, takie uregulowanie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa. Należy bowiem ponownie wskazać, że przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymaga jedynie ustalenia pewnego minimum, a nie wartości granicznych, odnoszących się do tych kwestii, które z uwagi na obowiązujące przepisy prawa np. warunki techniczne wymagają takiego określenia, by nie dopuścić do ich naruszania. Charakter i cel wydania decyzji o warunkach zabudowy, który stanowi "mini" plan zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają na zawieranie w niej zapisów kazuistycznych i przez to wkraczających w zakres prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przy dokonywaniu wykładni cytowanego wyżej przepisu § 2 pkt 6 rozporządzenia należy zwrócić szczególną uwagę na użyty w nim zwrot "wymagane", co oznacza, iż organ ma obowiązek prawnego ustalenia minimum dla miejsc parkingowych, a nie czegoś na maksymalnym poziomie. Przede wszystkim podkreślić należy jednak, że parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie maksymalnej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Nie ma zatem podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać maksymalną liczbę miejsc parkingowych. Wobec tak dokonanej interpretacji omawianych przepisów stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.