II SA/Bd 1317/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz M. A. K. decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] odmówił H. J. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na J. J.. Burmistrz ustalił, że J. J. – syn Skarżącej, legitymuje się orzeczeniem orzecznika ZUS z którego wynika, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia od [...] sierpnia 2022 r. do [...] sierpnia 2023 r., ponadto od [...] marca 2013 r. pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Wobec tego Burmistrz stwierdził, że w sprawie istnieje przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r."), albowiem Skarżąca uprawniona jest do emerytury. W złożonym odwołaniu Skarżąca wskazała na zakres opieki nad synem i trudną sytuację materialną oraz zadeklarowała gotowość zawieszenia prawa do emerytury. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołało treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i stwierdziło, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. To skutkuje w ocenie Kolegium brakiem uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że wnioskodawca nie ma możliwości wyboru pomiędzy konkurencyjnymi świadczeniami – ewentualne zawieszenie emerytury nie niweczy ustalonego prawa do emerytury. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. J. podkreśliła, że całodobowo opiekuje się synem, podtrzymała swoją gotowość rezygnacji z emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddaleniem, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną winien być załatwiony odmownie w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Powyższy problem jest rozstrzygający na tym etapie sprawy, jako że organ wskazał, iż to właśnie uprawnienie Skarżącej do świadczenia emerytalnego jest przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd popiera dominujące aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującemu świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych warunkach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawodawca pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Za słuszny uznać należy pogląd, który realizację uprawnienia osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.). Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi zatem do wniosku, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego. Błędnie zatem zakłada organ, że zawieszenie wypłaty emerytury nie wpływa na aktualność przeszkody wywodzonej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Na organie administracji publicznej ciąży przy tym obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Powyższy obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. i 79a k.p.a. Pouczenie takie winno być kierowane do strony po ustaleniu przez organ, że wszelkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są w przypadku danego wnioskodawcy spełnione. Służy to zapobiegnięciu sytuacji, w której strona, pozostając w niepewności co do rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, zmuszona była rezygnować z dotychczas pobieranego świadczenia emerytalnego, a co potencjalnie groziłoby okresową utratą środków finansowych dotychczas umożliwiających stronie utrzymanie się. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, nie przesądza jeszcze o tym, że wniosek Skarżącej winien zostać załatwiony pozytywnie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.). Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Ustalenia wymaga nadto sam charakter sprawowanej opieki. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest bowiem o stałej i długotrwałej opiece. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością w stopniu znacznym danej osoby. Jej intensywność musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kwestie zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki zostały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pominięte. Powyższe uznać należy za konsekwencję przyjętego przez organy obu instancji błędnego stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia przez organ w ponownym postępowaniu postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia po stronie Skarżącego wyżej opisanej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Należy ocenić charakter i zakres sprawowanej opieki oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. W razie pozytywnego dla strony zweryfikowania powyższych kwestii organ pouczy Skarżącą, że jedyną przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego, którą to przeszkodę Skarżąca może wyeliminować przedstawiając organowi, w zakreślonym przezeń terminie, decyzję organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.