II SA/Bd 1318/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Warlubie z dnia 15 listopada 2001 r. nr XVIII/197/01 w przedmiocie zasady wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1318/17 Uzasadnienie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Świeciu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Warlubie z dnia 15 listopada 2001r., nr XVIII/197/01 w sprawie przyjęcia zasad wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: Rulewo, Bąkowo, Płochocin i Warlubie, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 r. ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), zwanej dalej u.g.k. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 18 ust. 1 i art.40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną m.in. do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w zróżnicowanej wysokości od 200 do 800 złotych (II ust. 6 a-d, 7 Zasad wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Rulewo, Bąkowo, Płochocin, Warlubie, stanowiących Załącznik do skarżonej uchwały). W oparciu o powyższe Skarżący wniósł na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały . Rada Gminy Warlubie reprezentowana przez Wójta Gminy Warlubie wniosła o oddalenie skargi. Stanowisko organ uzasadnił tym, że zawarte w zaskarżonej uchwale opłaty mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy. Sieć wodociągowo - kanalizacyjna, przy pomocy której organ świadczy usługi z zakresu gospodarki komunalnej w oparciu o art. 1 ust. 1 u.g.k. stanowi urządzenia użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zatem rada gminy jest uprawniona na podstawie tego przepisu. do podjęcia uchwały w przedmiocie ustanowienia opłat za korzystanie z sieci oraz zasad jej pobierania. Brak określonych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia wyprowadzenie wniosku, iż ustawodawca pozostawił dużą swobodę w zakresie określania w/w zasad. Dlatego też organ stanął na stanowisku, iż legitymuje się uprawnieniem do wprowadzenia opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej płatnych zarówno w systemie jednorazowych opłat (za każdorazowe skorzystanie z urządzenia użyteczności publicznej), okresowym czy też ryczałtowym, a za taką właśnie należy uznać podważaną przez Skarżącego opłatę za przyłączenie do sieci gminnej. Przemawia za tym zarówno wysokość wprowadzonych opłat, które stanowią ekwiwalent zaangażowanych przez gminę środków publicznych w udostępnianie i związane z udostępnianiem koszty, poniesienie których jest konieczne celem zapewnienia korzystania z urządzenia użyteczności publicznej zgodnie z jego przeznaczeniem jak i sposób korzystania z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przez podłączających się do sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy tym podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały stanowiły przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. W § 1 kontrolowanej uchwały określono zasady wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: Rulewo, Bąkowo, Płochocin i Warlubie, w brzmieniu zawartym w załączniku do aktu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zwanej dalej u.g.k. W § 4 uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości, którzy będą chcieli podłączyć się do urządzeń infrastruktury technicznej po ich wybudowaniu, muszą na to uzyskać zgodę Burmistrza po przedstawieniu właściwej dokumentacji budowlanej i geodezyjnej wykonanej na własny koszt oraz dokonaniu wpłaty określonej w załączniku do uchwały. W punkcie II . 6 lit. a- d Załącznika za wykonanie przyłącza oraz przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ustalono opłaty w kwotach od 200 do 800 złotych, których adresatem są osoby fizyczne gminy, właściciele budynków , lokali mieszkalnych , zakłady i firmy prowadzące działalność handlową, usługową. Podjęty akt dotyczy zatem społeczności lokalnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest bowiem aktem normatywnym zawierającym przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała ta adresowana jest do wszystkich mieszkańców gminy. Nakłada obowiązek na odbiorców wody – właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym budowa zbiorczej kanalizacji gminnej. Opłaty ustalono za wykonanie przyłącza oraz przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jeżeli zaś akt prawotwórczy (uchwała rady miejskiej), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014r., II SA/Gd 579/14, LEX nr 1534163). Pogląd, zgodnie z którym uchwała jednostki samorządu terytorialnego nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; a także wyroki WSA: z dnia 23 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1688/11; z dnia 28 lutego 2012 r., II SA/Kr 1687/11; z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 439/12; z dnia 26 września 2012 r., IV SA/Po 586/12; z dnia 16 października 2012 r., II SA/Łd 687/12; orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że Gmina zobowiązała mieszkańców do współfinansowania przedsięwzięcia należącego do zadań własnych gminy. Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz Należy zwrócić uwagę, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, obowiązywał przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., który nakładał na mieszkańców obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obwarowany karą grzywny (art. 10 ust. 2 u.c.p.g.). Przepis ten stanowił, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. (Art. 5 zmieniony został przez art. 53 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.2001.100.1085) z dniem 1 października 2001 r.). Podjęta w dacie 15 listopada 2001r. zaskarżona uchwała powinna uwzględniać istniejący w tej dacie stan prawny. Zobowiązania adresowane do społeczności lokalnej w zaskarżonej uchwale wypaczają regulację ustawową. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. II SA 2320/00 NSA ( Lex nr 49520) wypowiedział się że tego rodzaju opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zdaniem sądu, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ale również obecnie, nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za podłączenie do urządzeń infrastruktury technicznej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przyjmuje się, że przepis ten jest klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych na rzecz innych organów gminy. W przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską uchwały dotyczącej realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców. Kompetencje organów gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały mówił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowił natomiast, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1) oraz nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za prawo podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Rada gminy stosownie zaś do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się "warunki przyłączania do sieci". W ocenie sądu także ten przepis nie dawał Radzie Miejskiej uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można poszukiwać w art. 7 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie mogła być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym uchwałą z dnia 22 grudnia 2003 r. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Gminy nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało zatem zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.