II SA/Bd 1321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XXIV/195/2017 z dnia 26 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 roku Rada Powiatu w Żninie działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) w § 1 podjętego aktu ustaliła wysokość stawek kwotowych brutto opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego w granicach administracyjnych Powiatu Żnińskiego obowiązujących w 2018 r.: 1/ roweru lub motoroweru; a/ usunięcie - 108 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 15 zł, 2) motocykla; a/ usunięcie - 215 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 24 zł, 3/ pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t; a/ usunięcie - 470 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 37 zł, 4/ pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t; a/ usunięcie - 590 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 48 zł, 5/ pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t; a/ usunięcie - 840 zł; b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 70 zł, 6/ pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t; a/ usunięcie - 1.230 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 130 zł, 7/ pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne; a/ usunięcie - 1.508 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania - 195 zł. W § 2 uchwały rada powiatu ustaliła koszty za odstąpienie od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów obowiązujących w 2018 r., w wysokości 50% opłaty określonej w § 1, z uwzględnieniem rodzaju pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną uchwałę Prokurator Rejonowy w Szubinie wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat za usuniecie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 r., zapisanego w delegacji ustawowej kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu, czym spowodowano nieuzasadnione zawyżenie przedmiotowych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Powiatu w Żninie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, ponoszonych przez wykonującego te zadania w imieniu Starosty Żnińskiego przedsiębiorcę P. C. M. C. K., wyłonionego w ramach postępowania ofertowego przeprowadzonego w lipcu 2016 r. Z zawartej z nim umowy na czas określony od dnia 5 sierpnia 2016 r. do 4 sierpnia 2019 r. wynika, że wykonawca za usługi w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym będzie pobierał następujące opłaty: 1/ za rower lub motorower; a/ usunięcie 100 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 108 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 12 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 15 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 50 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 54 zł, 2/ za motocykl; a/ usunięcie 200 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 215 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 17 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 24 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 100 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 107 zł, 3/ za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t; a/ usunięcie 450 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 470 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 30 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 37 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 200 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 235 zł, 4/ za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t; a/ usunięcie 550 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 590 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 40 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 48 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 250 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 295 zł, 5/ za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t; a/ usunięcie 820 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 840 zł; b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 50 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 70 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 400 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 420 zł, 6/ za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t; a/ usunięcie 1.200 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 1.230 zł, b/ za każdą rozpoczętą dobę przechowywania 120 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 130 zł, c/ koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienie od usunięcia pojazdu 600 zł, zaś w uchwale rady powiatu wysokość opłaty określono na 615 zł. Umowa nie dotyczy usuwania, parkowania pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne, gdyż przedsiębiorca P. C. M. C. K., w formularzu ofertowym zadeklarował, że nie dysponuje miejscami spełniającymi warunki wymagane przy parkowaniu pojazdów stwarzających zagrożenia skażenia środowiska, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 13 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1293) w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne. Zdaniem Prokuratora w dacie uchwalenia uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen usług usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju usługi na terenie powiatu. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania wyższych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż organ przy ustalaniu wysokości opłat nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. Starosta Żniński wyjaśnił, że nie mając technicznej możliwości wykonania tego zadania zmuszony jest do realizacji go przy pomocy podmiotów zewnętrznych posiadających takie możliwości. Wskazany przedsiębiorca został wyłoniony w ramach postępowania przeprowadzonego w lipcu 2016 r. Zapytanie ofertowe zostało przesłane do sześciu przedsiębiorstw z terenu Powiatu Żnińskiego i dwóch z poza powiatu zajmujących się według informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej usługami w zakresie holowania pojazdów. Do dnia przewidzianego w postępowaniu tj. 12.07.2016 r. wpłynęła tylko jedna oferta. Po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji podpisano umowę na świadczenie usług holowania i parkowania według stawek zaproponowanych w ofercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. I tak po myśli art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1537zł, b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Odnosząc się wobec powyższego do stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. należy mieć na względzie, że ustalenie stawki opłat w wyżej wymienionej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17). Z przedłożonych natomiast wraz ze skargą dokumentów i lakonicznego uzasadnienia do uchwały oraz lakoniczności odpowiedzi na skargę - jedyne źródło informacji, które pozwala ustalić motywy przyjętych przez Radę stawek opłat w wyżej wymienionej wysokości, co już stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, wynika kilka istotnych kwestii. Wynikające z tych dwóch dokumentów stanowisko wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki ,,kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz ,,konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 ,,zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. spowodowało zatem nieważność zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Rada nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Nie jest wystarczające stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że umowa na wykonywanie usług holowania pojazdów została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu w dniu 12 lipca 2016 r. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. Stanowisko zatem Rady w odpowiedzi na skargę tym bardziej potwierdza tylko, że Rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie Powiatu, a jednocześnie nie wykazała nawet jak kształtowały się koszty własne z tego tytułu. Z uzasadnienia uchwały tymczasem nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.