II SA/Bd 1327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. S.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. S.-K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej jako: "Spółka") , działając na podstawie art. 126 ust. 1 -3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774; ze zm.) zezwolił Spółce na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki: 365, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą numer KW [...], stanowiącą własność A. S., na okres 1 dnia roboczego, w terminie 5 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy niniejszej decyzji, w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa energetycznego ŻN – 9 stanowisko 105. Jednocześnie Starosta orzekł w decyzji, że po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości podmiot, który zajął nieruchomość jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego, a także, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2016r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. S. od powyższej decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazana decyzja Wojewody została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bd 209/17, w wyniku wniesionej przez A. S. skargi. Sąd wywiódł bowiem, że przedmiotem postępowania była zgodność z prawem zastosowania art. 126 u.g.n. w odniesieniu do prac wykonanych przez wnioskodawcę na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Wojewoda, ponownie rozpatrując sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że całkowicie podziela zarzuty odwołującej się dotyczące braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, braku ustalenia obszaru nieruchomości mającego podlegać zajęciu, w tym ustalenia drogi dojazdu. Jak zauważył Wojewoda, ani z akt sprawy, ani z decyzji nie wynika, która część ponad 8-hektarowej nieruchomości ma podlegać zajęciu, którędy inwestor zamierza wejść na działkę. Co więcej, w świetle złożonych dokumentów nie można tego ustalić, bo nie jest znane ani obecne miejsce położenia słupa, ani miejsce jego położenia po przestawieniu. Nie ustalono też, na której działce faktycznie stoi słup – na skraju działki [...] czy na działce [...], czy też może na obu. Wojewoda poniósł ponadto, że twierdzenie Spółki o potrzebie przestawienia słupa jest niewystarczające, konieczne było przedstawienie dowodów na istnienie powyższych okoliczności, a takich w niniejszej sprawie nie zebrano. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że 5-dniowy termin na czasowe zajęcie nieruchomości, określony w zaskarżonej decyzji Starosty [...], upłynął [...] 2016 r. Dodał, że prace związane ze zmianą miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane [...] 2016 r., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. zezwalającej Spółce na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Obecnie nie zachodzi zatem konieczność wykonania wyżej wskazanych czynności. Powyższe, zdaniem Wojewody, przemawiało za uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. Niedopuszczalne byłoby bowiem wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy przedmiotowe prace zostały już wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S. podniosła, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję Starosty i odmówić wydania zezwolenia, albowiem tylko wówczas może być mowa o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie formalnym. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu odwoławczym należało przesądzić, czy działanie Spółki i Starosty wydającego pozwolenie było zgodne z prawem, a udzielona decyzja była prawidłowa, gdyż takie załatwienie sprawy leży w interesie strony, która mając merytoryczne rozstrzygnięcie o wadliwości postępowania i wydanego zezwolenia może, w oparciu o taką podstawę, wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym czy o przywrócenie stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie jest też sprzeczne ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. II SA/Bd 209/17, którym Wojewoda był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Jak wywiodła skarżąca, umorzenie postępowania ze względów formalnych mogłoby być rozważane w sytuacji, gdyby decyzja nie posiadała klauzuli natychmiastowej wykonalności, gdyż wówczas wykonanie zezwolenia przed ostatecznością (wykonalnością) decyzji, byłoby jednoznaczne z działaniem bez podstawy prawnej, a więc bez zezwolenia. W sytuacji zaś nadania klauzuli wykonalności uprawniony działa zanim decyzja stanie się ostateczna. W świetle stanowiska Wojewody, każde wykonanie zatem decyzji z klauzulą wykonalności pozostawiałoby tę decyzję poza kontrolą organu II instancji czy sądu. Skarżąca dodała, że decyzja Starosty wywołała określone skutki prawne i nie jest istotne, czy doszło do wykonania czynności, dla których było wydane zezwolenie na zajęcie. Przyczyny, z powodu których nie doszło do wykonania tychże czynności, mogą być różne i nie powinny one wpływać na sferę praw i obowiązków właściciela obciążonego obowiązkiem udostępnienia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r. [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257, dalej jako: "k.p.a."). Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga uwzględnienia kryterium legalności jako wyznacznika sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a"), a także dyrektyw wynikających z treści art. 153 p.p.s.a. dotyczących mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, jako że o sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 209/17 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga więc uwzględniania wskazań oraz ocen zawartych w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści konkretnych przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w indywidualnej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, celem uniknięcie błędów już popełnionych i nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Z treści przywołanego art. 153 ppsa wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) było przedmiotem skargi, jaki i sądy (zarówno wojewódzki sąd administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny) rozstrzygające o przedmiocie sprawy po wcześniejszym wydaniu przez sąd orzeczenia w tej sprawie, ilekroć dana sprawa będzie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Jeśli więc dane orzeczenie nie zostanie zakwestionowane w drodze właściwego środka odwoławczego i w efekcie się ono uprawomocni, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu i wskazania w nim zawarte są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu oraz sądu II instancji rozpatrującego ewentualnie skargę kasacyjną od kolejnego wyroku dotyczącego tej samej sprawy. Mając na względnie wymienione kryteria weryfikacji zaskarżonej decyzji wskazać należy, że odwołanie A. S. miało zostać rozpoznane przez organ II instancji merytorycznie. Wojewoda miał dokonać oceny zgodności z prawem zastosowanie art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018.121) w odniesieniu do prac wykonywanych przez wnioskodawcę na należącej do skarżącej nieruchomości, z uwzględnieniem rozważań dokonanych przez Sąd w odniesieniu do art. 124 i 126 u.g.n. (patrz: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 209/17). W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał merytorycznego rozpoznania odwołania A. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r.. Wojewoda [...] uchylił decyzję starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślił, że upływ terminu na czasowe zajęcie nieruchomości jest zdarzeniem prawnym, które powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego. Ponadto dodał, że prace związane ze zmianą posadowienia słupa zostały wykonane dnia [...] 2016 r. Właśnie te okoliczności zdaniem organu czyniły bezprzedmiotowym rozpoznanie odwołania. Sąd nie podziela takiej argumentacji organu II instancji. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wprawdzie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). W myśl art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości, określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. To stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13). Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy stwierdzić należy, że taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Na etapie rozpoznawania sprawy przez Starostę Włocławskiego, zachodziły podstawy do wydania decyzji. Istniała, ku temu zarówno podstawa faktyczna, jak i prawna. Nie jest uprawnione takie stanowisko, zgodnie z którym wykonanie czynności objętych decyzją stanowi automatycznie, bez względu na okoliczności danej sprawy, podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie, w której uczestniczą strony o jednoznacznie spornych interesach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 328/17). Ponadto, jak zostało już wyjaśnione w wyroku II SA/Bd 209/17 – umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu na wykonanie robót (który był krótszy od terminu do wniesienia odwołania), jest zaprzeczeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), czy zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji, w tego rodzaju sprawach (jak niniejsza), rozpoznanie odwołania byłoby fikcją. Zauważyć należy, że wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można ponownie rozpatrywać sprawy, a zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego i uniemożliwiłoby to zbadanie zasadności wydania decyzji przez Starostę Włocławskiego i ingerencji w prawo własności skarżącej. Innymi słowy, organ odwoławczy nie wykazał istnienia bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu i wbrew regulacji art. 153 p.p.s.a. nie dokonał merytorycznego rozpoznania odwołania. Wobec zatem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pominięcia i nie zastosowanie się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wydanym w sprawie wyroku Sądu z dnia 12 kwietnia 2017 r., którymi zgodnie z art. 153 p.p.s.a. orzekający w sprawie organ był związany, a w konsekwencji tego naruszenie art. 126 u.g.n., orzekający w obecnym składzie Sąd orzekł o uwzględnieniu wniesionej w sprawie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia niniejszego wyroku i wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 209/17. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do dyrektyw wynikających z przepisu art. 153 p.p.s.a. i zgodnie z treścią wydanych w sprawie wyroków uwzględni wyrażone w nich stanowiska oraz wskazania co do dalszego postępowania.