II SA/Bd 1329/18

Dnia 26 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę. II SA/Bd 1329/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał W. S. (dalej jako: "skarżący") płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł – wariant: 7.1. uprawy rolnicze po okresie konwersji. Jednocześnie odmówił przyznania wyżej wymienionemu płatności w ramach wariantu: 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji oraz wariantu: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji. Ponadto organ ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym: - zobowiązanie wariant: 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, podjęte w dniu [...].2015 r. – powierzchnia równa [...] ha; - zobowiązanie wariant: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, podjęte w dniu [...].2015 r. – powierzchnia równa [...] ha; - zobowiązanie wariant 7.1. uprawy rolnicze po okresie konwersji, podjęte w dniu [...].2015 r. – powierzchnia równa [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powodem odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach wariantów 11.1. i 12.1. było nieprzedłożenie przez skarżącego do dnia 31 października 2017 r. zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 370; ze zm.). W odniesieniu natomiast do przyznanej płatności w ramach wariantu 7.1., podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2017. Wyliczona różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 1,87%. W związku z powyższym skarżącemu przysługiwała płatności od powierzchni stwierdzonej, zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie kwestionuje tego, że zaświadczenie o ilości posiadanych koni dostarczył organowi po terminie wskazanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2015 r. Zwrócił uwagę jednak, że wszystkie dane zawarte w zaświadczeniu zawarł w druku OK-1/110. Skarżący zarzucił organowi, że nie wskazał podstawy prawnej do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w związku z niedostarczeniem przez rolnika odpowiedniego dokumentu. W ocenie skarżącego organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił przepisom art. 7 § 1 , art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w kwestii wykluczenia z płatności ekologicznej w pakiecie 7 obszaru [...] ha gruntów położonych na działce rolnej C1. Wykluczenia tego dokonano w oparciu o pomiary działki z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności. Jak wskazał organ II instancji, w związku z tym, że wyliczona procentowo różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności w pakiecie 7 ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonego postępowania ([...] ha) wyniosła 1,87 %, organ I instancji, kierując się przepisem art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, zasadnie przyznał rolnikowi płatność ekologiczną w pakiecie 7 od powierzchni stwierdzonej z uwzględnieniem uśrednionej stawki płatności wynoszącej [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku złożenia organowi I instancji do dnia 31.10.2017 r. zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zaświadczenie wydane przez [...] Związek Hodowców Koni skarżący przedłożył dopiero [...].2017 r. W ocenie organu prawidłowe jest stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że konsekwencją uchybienia terminu winno być nie uwzględnienie zwierząt w wyliczeniu, a tym samym odmowa przyznania rolnikowi płatności w pakietach 11 i 12. Jak przy tym podkreślił organ odwoławczy, termin wskazany w wyżej wymienionym przepisie jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych, wygasa bowiem uprawnienie do płatności. Organ odwoławczy podkreślił też, że przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia nie dopuszczają, by fakt posiadania zwierząt, w przypadku ubiegania się o płatność ekologiczną w pakietach 11 i 12 był potwierdzony przez złożenie innego dokumentu niż zaświadczenie wskazane w wyżej przywołanym przepisie. Organ dodał też, że niezłożenie w wymaganym terminie omawianego zaświadczenia nie jest uchybieniem w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowania pakietów czy wariantów, lecz stanowi wymóg podstawowy, którego spełnienie daje rolnikowi prawo do otrzymania płatności. Organ II instancji stwierdził też, że w świetle przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627), organ I instancji nie miał obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie zwierząt przez skarżącego. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie było również podstaw do wzywania skarżącego do dokonania sprostowań bądź wyjaśnienia wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję W. S. zarzucił jej naruszenie: 1.przepisu § 9 ust. 9 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez przyjęcie, że ilość posiadanych i zarejestrowanych przez rolnika lub jego małżonka koni może zostać wykazana jedynie na podstawie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, podczas gdy okoliczność ta może zostać wykazana również innymi środkami dowodowymi; 2.przepisu § 9 ust 12 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że termin złożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, podczas gdy złożenie przedmiotowego zaświadczenia w terminie do 31 października stanowi jedynie wymóg formalny i nie stoi na przeszkodzie do przyznania skarżącemu płatności ekologicznej; 3.przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 4.przepisu art. 104 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy konieczności przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U, poz. 370 ze zm.) i konsekwencji uchybienia przez skarżącego terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym wyżej § 9 ust. 9 pkt 1b rozporządzenia przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni. W świetle natomiast § 9 ust. 12 cyt. rozporządzenia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. W ocenie skarżącego spełnił on warunki do uzyskania płatności, ponieważ wykonał zobowiązanie ekologiczne i przedłożył dokumenty potwierdzające powyższą okoliczności, zaś przedłożenie zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych, o którym mowa w § 9 ust. 9 cyt. rozporządzenia nie było konieczne. W ocenie skarżącego sam fakt złożenia przez niego zaświadczenia po upływie terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezrealizowania zobowiązania ekologicznego. Istotna jest okoliczność posiadania i zarejestrowania przez skarżącego określonej ilości koni, co skarżący udokumentował. W ocenie organu, do przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej konieczne było m.in. spełnienie wymogu złożenia do dnia 31.10.2017 r. zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 lit. b rozporządzenia. Wskazany zaś termin na złożenie zaświadczenia jest terminem prawa materialnego, a zatem skoro zaświadczenie zostało złożone po jego upływie, płatność nie mogła zostać udzielona. Rozważając, czy na stronie ciążył obowiązek przedłożenia spornego zaświadczenia, a jeśli tak, to jaki charakter miał termin, któremu uchybił skarżący i jakie w związku z tym są konsekwencje tego uchybienia, należało przeanalizować warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12 wynikające z omawianego rozporządzenia. W świetle przepisów rozporządzenia, przyznanie powyższej płatności uzależnione jest od spełnienia następujących wymogów: - prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz - posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego); Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Uściślenie drugiego z wyżej wskazanych wymogów znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności. Nadmienić w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego treść przepis § 9 ust. 12 rozporządzenia przesądza jednoznacznie o tym, że na rolniku ciąży obowiązek dostarczenia wskazanego zaświadczenia w określonym terminie. O tym, że przedłożenie omawianego zaświadczenia do dnia 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej stanowi warunek formalny, świadczy choćby treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. I GSK 247/18). Dodać należy, że ustawodawca i prawodawca wykonawczy zróżnicowali terminy składania wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej). O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony. Dodać należy również, że w żadnym razie nie można uznać terminu określonego w § 9 pkt 12 rozporządzenia za termin porządkowy, którego upływ nie powoduje żadnych konsekwencji dla strony. Terminy porządkowe są bowiem terminami adresowanymi do organu, a nie do stron postępowania i służą zapewnieniu sprawności i szybkości postępowania w przeciwieństwie do terminów kierowanych do stron, mających najczęściej charakter prekluzyjny – uchybienie terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Podkreślić należy również, że organ nie miał obowiązku wzywania skarżącego do przedłożenia wymaganego zaświadczenia, ani poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez rolnika koni. Jak bowiem prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018, poz. 627), ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nadto nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i rozważania prawne, mimo błędnego poglądu prawnego organu odwoławczego w zakresie charakteru terminu do złożenia zaświadczenia, zaskarżona decyzja jej prawidłowa. W sprawie zaistniały bowiem okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu płatności ekologicznych jedynie w części dotyczącej wariantu 7.1. i jednoczesnej odmowy przyznania płatności w ramach pakietów 11 i 12, w związku z bezspornych uchybieniem przez skarżącego terminu do złożenia zaświadczenia. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.