II SA/Bd 1331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Dragacz z dnia 27 marca 2017 r. nr XVIII/187/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Drgacz w dniu 27 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XVIII/187/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Drgacz w 2017 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, z późn. zm.). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Świeciu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) - poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego. Prokurator w uzasadnieniu skargi podniósł, że treść uchwały nie zawiera zapisu o jej publikacji w dzienniku urzędowym, a jedynie zapis o wejściu w życie z dniem podjęcia. Rada Miejska podejmując zatem powyższą uchwałę odstąpiła od dopełnienia wymogów normy zawarty w art. 4 ust. 1 i 2 oraz w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 12 października 2016 r. w sprawie II OSK 3245/14. Tym rozstrzygnięciem NSA rozstrzygnął dotychczasowe rozbieżności w zakresie interpretacji powyższych przepisów – pojawiające się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na naruszenie zasad legislacji poprzez przytoczenie w zaskarżonej uchwale (w § 1) ustawowej definicji zwierzęcia bezdomnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Drgacz nie podzieliła stanowiska zaprezentowanego w skardze i wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego wniosku Rada Gminy podkreśliła, że uchwały o zbliżonej treści są powszechnie przyjmowane w województwie kujawsko-pomorskim oraz w całym kraju i dotychczas wchodziły w życie z dniem powzięcia. Rada Gminy zaprezentowała ponadto pogląd, że zaskarżona uchwała jest aktem planowania, który obowiązuje krótki okres (jednego roku) i faktycznie jest aktem wykonawczym do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zaskarżona uchwała określa jedynie sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia zadań własnych gminy – stąd nie można nadawać jej charakteru aktu prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska Rada przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych z 2012 r. i 2013 r. – w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r. w sprawie II OSK 37/13. W wyroku tym NSA podkreślał zróżnicowany charakter uchwał zawierających programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawą o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest, zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała nr XVIII/187/2017 z dnia 27 marca 2017 r. Rady Gminy Drgacz w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Drgacz w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej uzyskanie przez nią mocy obowiązującej, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienny pogląd prezentuje organ, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Powołane powyżej przepisy nie zawierają definicji aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zatem taki akt zawierać normy mające charakter abstrakcyjny. Jednocześnie ogólny sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech. Sąd przeanalizował charakter poszczególnych norm zawartych w przepisach zaskarżonej uchwały i doszedł do przekonania o zasadności skargi. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące; taki charakter posiadają regulacje zawarte chociażby w: Rozdziale 2 § 1 i § 5, w Rozdziale 3 § 1 ust. 4, Rozdziale 6 § 1, Rozdziale 7 § 1 załącznika Nr 1 do uchwały. Należy bowiem zauważyć, że przepisy te wskazują podmioty realizujące Program ("schronisko dla zwierząt" wyznaczone w drodze porozumienia z gminą; "społeczni opiekunowie", "gabinet weterynaryjny, z którym gmina ma zawartą umowę"). Określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany i np. poinformować o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia, czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do wyznaczonego lekarza weterynarii – co wskazuje w sposób ewidentny na charakter generalny postanowień uchwały. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro, więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia - co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla nie zachowania vacatio legis stanowi także o nie zachowaniu zasad dobrej legislacji. Sąd analizując przepisy zaskarżonej uchwały ustalił ponadto, że doszło do naruszenia również przepisów ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 a tej ustawy. Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. W ocenie Sądu przepisy Rozdziału 5 zawarte w § 2 Programu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. W przepisie tym, a dokładnie w ust. 2 i 3 tego przepisu określono obowiązki właścicieli zaadoptowanych ze schroniska zwierząt, w tym -przewidziano "zakaz przekazywania zwierząt innym osobom". Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter przykładowy. Rada gminy może zatem przyjąć uchwałę zawierającą także inne postanowienia niż wskazane w powołanym przepisie. Uwaga ta nie zmienia jednak faktu, że art. 11 ust. 1 i art. 11a u.o.z. nakierowane są na ochronę zwierząt bezdomnych i zapewnienie im odpowiedniej opieki. Uchwała wydana na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może zatem służyć realizacji innych celów – a z pewnością nie może wprowadzać zakazów i nakazów wobec osób, które mocą umowy adopcyjnej stali się właścicielami zwierząt. Tym samym należało uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 p.p.s.a.