II SA/Bd 1332/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę. Starosta T. na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z zm.) i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku T.T. o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. gmina O., decyzją z [...] lipca 2013 r. ([...]) odmówił zezwolenia na wyłączenie gruntów wskazując, że dołączona do wniosku decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) nie została uzgodniona ze Starostą T. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia organowi rozpatrzenie wniosku strony o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej (brak zgód na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele). W odwołaniu T. T. domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, że niedopuszczalnym jest kwestionowanie przez Starostę wiążącej go ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdził, że w chwili złożenia wniosku nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele i wskazał na sprzeczność w rozumowaniu organu I instancji, który stwierdza, że nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a jednocześnie orzeka o braku zezwolenia na wyłącznie tych gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzją z [...] sierpnia 2013 r. ([...]) utrzymało w mocy ww. decyzję. Wg organu ww. działka zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, wg stanu na dzień [...] maja 2013 r., ma powierzchnię [...] ha i stanowi grunt orny klasy RIIIb o powierzchni [...] ha i RIVa o powierzchni [...] ha, i do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty T. zezwalająca na wyłączenie. Skoro przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te nie wystąpiły, to zasadnie organ I instancji odmówił wydania zezwolenia. Bez znaczenia pozostaje kwestia, o której traktuje organ I instancji, dotycząca braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze Starostą T. w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienie to dotyczy bowiem innego, zakończonego już postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) ww. ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone. Wadliwe uzasadnienie przez Starostę T. stanowiska nie dyskwalifikuje orzeczenia. Sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje prawidłowa, zaś wady uzasadnienia zostały konwalidowane przez organ odwoławczy. W. Skardze T. T. wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 6, 7,10, 15, 77 Kpa - poprzez nie uchylenie decyzji organowi I instancji, pomimo uprzedniego nie rozpoznania przez organy zażaleń i uwag strony postępowania; art. 64 § 2 Kpa - polegającą na jego bezpodstawnym zastosowaniu, poprzez wezwanie go do uzupełnienia wniosku o wyłączenie gruntów o zgodę właściwego ministra, podczas gdy złożony do Starosty T. wniosek spełnia wszelkie wymogi formalne określone przepisami; art. 10 § 1 Kpa - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia uwag; art. 106 § 1-6 Kpa - poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra, co może nastąpić tylko w trybie innego, odrębnego postępowania a następuje pomiędzy organami; art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący; oraz poprzez niezbadanie materiału dowodowego, mającego być podstawą do ponownego prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a także: obrazę prawa materialnego polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc iż stawiane zarzuty dot. naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są nieuzasadnione, podkreślając, że skarżący nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że skarżący T. T. swoimi wnioskami z dnia [...] maja 2013 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...] maja 2013 r. w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. gmina O. wystąpił o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodać jednak należy, że powyższa ustawa była nowelizowana w zakresie wpływającym na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zauważyć więc należy, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu dotychczasowym, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 przywoływanej wyżej ustawy, po jej nowelizacji ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Należało więc rozważyć, czy rozpoznając sprawę na podstawie powyższego wniosku skarżącego, organ pierwszej instancji był zobowiązany do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy winien rozpatrzyć sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r. Odpowiadając na powyższe pytanie należy przede wszystkim zauważyć, że w przywoływanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawodawca nie zamieścił przepisów przejściowych - co zdaniem Sądu – ma istotne znaczenie, dla dokonywania oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (/ex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Należy więc przyjąć, że co do zasady organy administracji publicznej, które – zgodnie z art. 6 Kpa - działają na podstawie przepisów prawa, swoje rozstrzygnięcie winny wydawać na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania. Przyjmuje się także, że w razie kolizji, czy należy stosować przepis dotychczasowy, czy też stosować nowy przepis - przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Potwierdzeniem tego poglądu jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazującego, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Jest to jednak wyjątek od reguły orzekania na podstawie obowiązujących w danym momencie przepisów prawa, wyjątek ograniczony tylko do ściśle określonych przypadków, oczywistych (niespornych) stanów faktycznych, kreujących na podstawie dotychczasowych przepisów określoną sytuację prawną danego podmiotu. W niniejszej sprawie brak przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, bowiem na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia poszczególnych warunków wymienionych w tym przepisie; w tym w ust. 4 –co w niniejszej sprawie jest bardzo istotne – stanowiącym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na możliwość zastosowania dyspozycji tego przepisu, a tylko w takim przypadku miałaby miejsce sytuacja uzasadniająca powoływanie się na zasadę ochrony praw nabytych. Dlatego też mając więc na uwadze konieczność zastosowania do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organy administracji, zwrócić należy uwagę, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Istotne jest tutaj wyraźne rozróżnienie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, iż przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6), natomiast "wyłączenie gruntów z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Po myśli zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znowelizowanego ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na powyższe - przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga spełnienia łącznie następujących warunków: po pierwsze uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza grunty rolnicze na cele nierolnicze; po drugie przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolniczych na cele nierolnicze. Do 26 maja 2013 r. grunty klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha wymagały jedynie procedury wyłączenia z produkcji rolnej, bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia." Natomiast po tej dacie wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia". Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny, bowiem działka gruntu stanowiąca przedmiot wniosku z dnia [...] maja 2013 r. zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień [...] maja 2013 r. (data sporządzenia wypisu), ma powierzchnię [...] ha z czego [...] to grunty klasy RIIIb, a [...] to grunty klasy RIVA. Wobec tego do jej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu kasy RIIIb wymagana jest decyzja Starosty T. zezwalająca na takie wyłączenie. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie organ odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia. Jeżeli chodzi zaś o fakt istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż wydanie tej decyzji nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od dnia 26 maja 2013 r. w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy I - III tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury "przeznaczenia", a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu - możliwości uruchomienia procedury "wyłączenia" z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest bowiem samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności chybiony jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 Kpa oraz przepisów art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, czy też niezbadanie materiału dowodowego, będącego w aktach sprawy, mającego być podstawą do ponownego prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, iż organy administracji orzekające w sprawie zaniedbały obowiązki proceduralne określone wskazaniami w skardze przepisami Kpa. Z akt sprawy wynika, że obydwa organy podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Zauważyć także należy, że to na stronie postępowania w przypadku kwestionowania ustaleń organów administracji ciąży obowiązek udowodnienia swoich odmiennych poglądów i ocen. Kwestionując dokonane ustalenia organów poprzez nie przeprowadzenie wymaganego prawem ponownego postępowania z uwzględnieniem wszystkich dowodów w sprawie, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów w tym zakresie. Brak też w zebranym materiale jakichkolwiek wniosków dowodowych w tym przedmiocie. Stąd też nie jest uzasadniony stawiany zarzut i nie mógł on odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku. Natomiast wadliwe uzasadnienie przez Starostę T. swojego stanowiska w sprawie, co zresztą słusznie zauważył organ odwoławczy, nie może dyskwalifikować całego orzeczenia, i prowadzić do jego uchylenia. Sentencja zaskarżonej decyzji jest bowiem prawidłowa, natomiast wady uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zostały konwalidowane w toku postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, który ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem obowiązującym w chwili ich wydawania, dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).