II SA/Bd 1333/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 marca 2018 r. nr XXXIX/355/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 marca 2018 r., nr XXXIX/355/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 19/1 położonej w obrębie ewidencyjnym Piechcin, gm. Barcin. Uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 pkt 3 tej uchwały. W skardze Wojewoda wywiódł, co następuje: Rada Miejska w Barcinie w dniu 27 marca 2018 r. podjęła uchwałę Nr XXXIX/355/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 19/1 położonej w obrębie ewidencyjnym Piechcin, gm. Barcin. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 u.p.z.p., Burmistrz B. przekazał w dniu [...] kwietnia 2018 r. organowi nadzoru, jakim jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski, wymienioną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Ocena ta dokonywana jest zgodnie z zasadami nadzoru nad działalnością gminną przewidzianymi w przywołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W toku przeprowadzonej oceny, na podstawie przekazanych dokumentów, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przytoczone na wstępie przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miejska w Barcinie w § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały wprowadziła następująco brzmiący zapis cyt.: "ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni całkowitej zabudowy - należy przez to rozumieć sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków na działce". W dalszych przepisach uchwały (§ 8 pkt 5) Rada Miejska w Barcinie działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., użyła tak zdefiniowanego pojęcia w celu określenia minimalnej oraz maksymalnej intensywności zabudowy, jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Należy zatem zauważyć, że określając powyższy parametr Rada Miejska w Barcinie zobowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", jednakże zdaniem organu nadzoru, z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy wynika, że intensywność zabudowy określa stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem, poprzez wprowadzenie własnej definicji powierzchni całkowitej zabudowy, Rada Miejska w Barcinie zmodyfikowała wskazany w ww. ustawie sposób ustalenia wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. W rozumieniu przedmiotowej uchwały wskaźnik ten oznacza stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków na działce. Należy mieć również na uwadze definicję pojęcia "kondygnacja", przyjętą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy stosowany w urbanistyce i budownictwie stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 525/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 187/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1255/17). Podkreślić należy, że powierzchnia całkowita wykorzystywana do określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, zgodnie z Polską Normą PN - ISO 9836:1997 - "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", jest definiowana jako: "suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe". Rada Miejska w Barcinie, wskazując w definicji kondygnacje nadziemne budynków, pominęła kondygnacje podziemne czym, zdaniem organu nadzoru, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej u.p.z.p. poprzez nieuprawnioną modyfikację sposobu ustalenia wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz przekroczyła kompetencję ustawową w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r" sygn. akt II SA/Wr 142/15, który stwierdził, że "regulując kwestie związane z intensywnością zabudowy organ stanowiący gminy nie mógł nakazać określania stosunku powierzchni zabudowy tylko kondygnacji nadziemnych względem powierzchni działki budowlanej. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił sposób ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, to Rada Gminy (...) nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej". Podkreślić należy również, że Rada Miejska w Barcinie nie została upoważniona do odmiennego uregulowania sposobu ustalania minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy niż ten, który wynika z ustawy. Zdaniem organu nadzoru przepis § 2 pkt 3 uchwały, w powiązaniu z regulacją § 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w planie miejscowym, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo - prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2016 r" sygn. akt II SA/Bd 161/16). W takim kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. Unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 37/18). Rada Miejska w Barcinie w przedmiotowej uchwale dotyczącej planu miejscowego dokonała modyfikacji przywołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ uchwałodawczy gminy nie był uprawniony do unormowania, czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Wskazany przepis uchwały stanowi bowiem nie tylko niezgodną z prawem modyfikację przepisów rangi ustawowej, lecz również w sposób nieuprawniony rozszerza kompetencję organu stanowiącego gminy. Tym samym narusza zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda Kujawsko - Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował Burmistrza B. o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Burmistrz B. w piśmie znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego udzielone odpowiedzi nie wyjaśniły wszystkich kwestii podniesionych przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Zgodnie z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organ nadzoru mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz jego charakter uznał, że podniesione uchybienie jest na tyle istotne, że stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 pkt 3 uchwały Nr XXXIX/355/2018 Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 19/1 położonej w obrębie ewidencyjnym Piechcin, gm. Barcin. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską w Barcinie Burmistrz B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, uznał zasadność podniesionego w skardze zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ocena legalności aktu prawa miejscowego dokonywana jest z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Jak wynika z akt sprawy, nie wzbudziło sporu między stronami, że uchwała Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 marca 2018 r., nr XXXIX/355/2018, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 19/1 położonej w obrębie ewidencyjnym Piechcin, gmina Barcin, zawiera wadliwe unormowanie określone w §2 pkt 3 tej uchwały, naruszając przy tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w sposób istotny. Sąd rozpoznający sprawę z wniesionej skargi również nie powziął wątpliwości co do tego, że wskazany przepis zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni całkowitej zabudowy - należy przez to rozumieć sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków na działce", narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w sposób istotny. Naruszenie to polega na wprowadzeniu przez organ uchwałodawczy własnej definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", modyfikującej znaczenie tego pojęcia wywodzone z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Określenie wielkości powierzchni zabudowy jest obligatoryjnym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W cytowanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że aby ustalić m.in. maksymalną "intensywność zabudowy" należy brać pod uwagę powierzchnię "całkowitej zabudowy", a nie np. powierzchnię "zabudowy nadziemnej". W orzecznictwie sądów na tle powyższego przepisu prezentowany jest pogląd, że "intensywność zabudowy" ("wielkość powierzchni zabudowy") powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. W konsekwencji należy przy obliczaniu całkowitej zabudowy nieruchomości brać pod uwagę także kondygnacje podziemne. Nie jest przy tym możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy" poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (nadziemna, podziemna) należy brać pod uwagę przy obliczaniu powyższego wskaźnika (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 635/14, z 18 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 162/12, wyroki WSA we Wrocławiu m.in. wyrok z 3 lutego 2016 r. II SA/Wr 796/15 wskazujący inne orzeczenia tegoż Sądu, wyroki WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 908/12; z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 780/16 oraz z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 648/18, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem stanowisko wyrażone w skardze na przedmiotową uchwałę, Sąd stwierdził, że zdefiniowanie przez Radę Miasta Barcina pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", poprzez zawężenie desygnatu tego pojęcia do powierzchni kondygnacji nadziemnych narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tym samym skarga okazała się zasadna. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.