II SA/Bd 1337/15

Dnia 16 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4-6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 9 ust. 8 i 8a, art. 147 ust. 7 i 8 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 j.t z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 7 i 77, 104 i 108 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., przyznał M. K. od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w kwocie [...]zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz innych dowodów zebranych w sprawie, zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., ustalono, iż wnioskodawca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Zasiłek okresowy został przyznany w minimalnej wysokości wymaganej ustawą o pomocy społecznej, tj. 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem wnioskodawcy (kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1, tj. [...] zł - dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 cyt. ustawy, tj. [...] zł = [...] zł x 50 % = [...] zł) i jest finansowany ze środków dotacji celowej budżetu państwa. Organ podniósł, iż nie ma możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, gdyż przekazana dotacja celowa z budżetu państwa na zasiłki okresowe jest jedynym źródłem finansowania tej formy pomocy, a ponadto organ nie dysponuje kwotą środków własnych gminy przeznaczonych na realizację tego zadania, co jest zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż Gmina M. B. z przyznanego budżetu realizuje zadania w zakresie pomocy społecznej w formie m. in. udzielania schronienia, zapewnienia posiłku, przyznawania i wypłacania zasiłków celowych, organizowania i świadczenia usług opiekuńczych, dożywiania dzieci. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 K.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł, że organ I instancji niesłusznie przyjął za jego dochód pomoc finansową, jaką otrzymał z ośrodka pomocy społecznej. Odwołujący się podkreślił, że nie posiada żadnego dochodu, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku M. K. dochód stanowią zasiłek mieszkaniowy w kwocie [...]zł oraz dodatek energetyczny w kwocie [...]zł, co łącznie stanowi [...] zł. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym (542 zł), a dochodem wnioskodawcy (295,69 zł) wynosi [...] zł, a zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, a zatem [...] zł. Skład Kolegium uznał zatem, że organ prawidłowo określił kwotę świadczenia, jednak jak wynika z nazwy omawianego zasiłku, jest on przyznawany na czas określony. Ustawodawca nie wprowadza w tej kwestii ograniczeń, pozostawiając to ustaleniom organu przyznającego świadczenie. Zgodnie z art. 38 ust. 5 okres, na jaki jest przyznawany zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej, a raczej organ prowadzący postępowanie, na podstawie okoliczności sprawy. Nie powinien być on krótki, aby ta dość skromna pomoc finansowa miała jakikolwiek sens i powinien obejmować co najmniej kilka miesięcy. W omawianej sprawie świadczenie zostało przyznane na okres od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2015 r., więc na jeden miesiąc, co w ocenie Kolegium zaprzecza stanowisku przedstawionemu powyżej, gdyż przyznanie świadczenia okresowego winno obejmować okres kilku miesięcy, a zatem co najmniej dwóch. W skardze do sądu M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i nowe wyliczenie jego dochodu. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez dochodów. Dodał, że dodatek mieszkaniowy i energetyczny nie powinien być wliczany do dochodu dla celów przy ustalaniu uprawnień do wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., podlega ona oddaleniu. Rozpoznając skargę według kryteriów określonych cyt. wyżej przepisami Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada bowiem prawu. Przede wszystkim zaś na uwzględnienie zasługuje wyrażone w tej decyzji stanowisko, iż poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, orzekająca o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2015 r., jako częściowe pokrycie kosztów utrzymania, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (w konsekwencji również przepisów prawa materialnego) w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem żądania skarżącego objętym niniejszym postępowaniem było przyznanie zasiłku okresowego, stąd zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest właśnie żądane przez skarżącego świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty [...]zł; 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty [...]zł; 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. W niniejszej sprawie pozostaje poza wszelkim sporem, że skarżący spełnia wymogi warunkujące udzielenie mu wsparcia w formie zasiłku okresowego. Dochód wnioskodawcy stanowią zasiłek mieszkaniowy w kwocie [...]zł oraz dodatek energetyczny w kwocie [...]zł, co łącznie stanowi [...] zł. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym (542 zł), a dochodem wnioskodawcy (295,69 zł) wynosi [...] zł, a zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Ponadto z niewadliwych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący jest osobą dotkniętą zjawiskiem bezrobocia. Okoliczności te przesądzały zatem o zasadności objęcia skarżącego wsparciem w formie zasiłku okresowego, co też organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uczynił. Słusznie jednak zwrócił uwagę organ odwoławczy, że na mocy powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej - w świetle art. 38 ust. 3 u.p.s. – wysokości (tj. w wysokości odpowiadającej połowie różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem skarżącego), jak też na minimalny okres wynoszący 1 miesiąc, przez co przyznana skarżącemu pomoc de facto sprowadzała się do jednorazowego wsparcia. Jakkolwiek ustalenie wysokości przyznanego zasiłku okresowego oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane, pozostawiono – jak już wyżej wskazano – uznaniu organu pomocy społecznej (kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego w istocie pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, albowiem organ wysokość tę musi określić w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s.), to jednak rozstrzyganie w tym zakresie nie może mieć charakteru dowolnego. Wysokość przyznanego świadczenia powinna być bowiem adekwatna do sytuacji wnioskodawcy, jego potrzeb i możliwości zaspokojenia swoich potrzeb we własnym zakresie oraz posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych. Również ustalenie okresu uzależnione jest – co wynika wprost z ust. 5 art. 38 u.p.s. – od okoliczności sprawy. Powyższe oznacza, że przyznając osobie potrzebującej zasiłek okresowy organ pomocy społecznej zobowiązany jest do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej, jak też z wysokością przyznanego jej wsparcia. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres oraz wysokość świadczenia, przy których beneficjent jest w stanie polepszyć swoją trudną sytuację życiową. W ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zapadła w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie spełnia powyższych wymogów, uznać należy za zasadne. Przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej wysokości i na minimalny okres organ I instancji w istocie nie uzasadnił rozstrzygnięcia w tym zakresie. Orzeczenie to nie zostało w żaden sposób odniesione do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, jak też do zgłaszanych przez niego potrzeb. Ponadto organ I instancji nie podjął choćby próby wykazania, że nawet zasiłek przyznany w tak minimalnym zakresie, jak to zostało uczynione, jest w stanie umożliwić skarżącemu przezwyciężenie trudnej sytuacji bytowej. Innymi słowy organ I instancji zupełnie pominął w swych rozważaniach to, czy zakres czasowy oraz wysokość udzielonego stronie wsparcia będą wystarczające dla osiągnięcia ustawowych celów pomocy społecznej. Opisane wyżej braki w ustaleniach zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej w pełni potwierdzają stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji naruszając również przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 oraz art. 38 ust. 1 i 5 u.p.s. Ze względu zaś na to, że zakres postępowania wyjaśniającego, jaki z uwagi na opisane uchybienia przepisom postępowania wymaga uzupełnienia, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie długości okresu świadczeniowego oraz wysokości przyznanego stronie wsparcia, uznać należy, że zachodziły wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Zaakcentować w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiada żądaniu skarżącego wyrażonemu w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i w istocie jest dla skarżącego korzystne, albowiem wskutek tego rozstrzygnięcia organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy może – w zależności od poczynionych ustaleń – albo ponownie przyznać skarżącemu zasiłek w tej samej wysokość i na taki sam okres, albo powiększyć w tym zakresie wymiar przyznanej pomocy. Oznacza to, że sytuacja prawna skarżącego w przedmiotowym postępowaniu na skutek zaskarżonej decyzji może jedynie ulec poprawie bądź pozostać w dotychczasowym stanie, a w żadnym razie nie może się pogorszyć. Z przedstawionych wyżej względów - wobec braku wątpliwości, iż decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania - Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mającej charakter kasacyjny w stosunku do powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzje organów orzekających w tej sprawie nie naruszają przepisów prawa i na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.