II SA/Bd 1340/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego we [...] nakazał K. Ch. dokonanie przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę na działce położonej w [...]. W wyżej wymienionej decyzji wskazano termin do jej wykonania na dzień 31 stycznia 1998 r. W wyniku złożonego odwołania decyzją Wojewody [...] z dnia [...] utrzymano zaskarżoną decyzje organu l instancji w mocy, jednak skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 r., sygn. akt. II SA/Łd 2685/97 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] w części wskazania terminu wykonania obowiązku, oddalając skargę w pozostałej części. W dniu 15 listopada 2007 r. dokonano oględzin nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] pod kątem zbadania wykonania nałożonego obowiązku dokonania rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika na nieczystości ciekłe, wskutek czego stwierdzono, iż obowiązek ten inwestor wykonał częściowo - zlikwidował zbiornik, natomiast nie dokonał rozbiórki budynku gospodarczego i do dnia dzisiejszego obowiązek dokonania rozbiórki nie został wykonany. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 z późn. zm.), zobowiązanemu przesłano upomnienie z dnia [...] r. znak: [...] zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczone zostało zobowiązanemu w dniu 9 grudnia 2008 r. Wobec uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, właściwy organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] wszczął w stosunku do w/w postępowanie egzekucyjne w administracji i postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 1 a pkt 12 lit. b tiret pierwsze, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie 41.315,00 zł. Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczono odpis tytułu wykonawczego[...]. Wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone sporządzeniem notatki służbowej z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego, spisanej w dniu 7 lipca 2010 r. K. Ch. wniósł zażalenie na postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia[...]. Z treści zażalenia wynika, iż żalący kwestionuje przedmiotowość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na możliwość zalegalizowania samowoli w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż obiekt objęty nakazem rozbiórki jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. oraz przepisami techniczno -budowlanymi, wobec tego prowadzenie egzekucji w celu rozbiórki obiektu nie jest konieczne. Ponadto strona zakwestionowała wysokość kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem podkreślając, iż sam fakt jej nałożenia jest bezcelowy i nieuzasadniony. Jednocześnie K. Ch. wniósł o uchylenie w/w postanowienia i wstrzymanie czynności egzekucyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, z przedstawionych do wglądu akt sprawy wynika, iż podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia był fakt nie wykonania w całości ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...], dlatego organ egzekucyjny postępując zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego: zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym (art. 7 § 2 ustawy) oraz zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b) był zobowiązany zastosować w stosunku do zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny, przymuszający do wykonania określonego obowiązku (notatka z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego z dnia 7 lipca 2010 r.). W przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części ustawa nie pozostawia organowi egzekucyjnemu możliwości uznania wysokości nakładanej grzywny. Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, iż niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia[...], jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego, tak więc nie może być mowy o jego bezprzedmiotowości. Natomiast co do kwestii wysokości nałożonej grzywny, wskazano, że jej wysokość wynika wprost z zapisów art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym i nie może być traktowana przez organ egzekucyjny uznaniowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Ch. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia organu odwoławczego podnosząc, iż jest ono wadliwe, gdyż zmierza do wykonania orzeczenia, które jest bezprzedmiotowe. Skarżący podniósł ponadto, że wykonanie tej decyzji w drodze postępowania administracyjnego jest niezasadne, gdyż budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki jest niezbędny dla prowadzenia gospodarstwa domowego; w sezonie zimowym przechowywany jest w nim opał, a przez pozostałą część roku inne ruchomości (narzędzia, rowery itp.) niezbędne dla prowadzenia gospodarstwa domowego. Ponadto, w ocenie strony spełnia wymogi legalizacyjne przewidziane przez ustawę - Prawo budowlane z 1974 r. Skarżący podkreślił, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r., która ustala możliwość utrzymania i zmiany istniejącego sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych, ich rozbudowę oraz możliwość budowy nowych pod potrzeby związane ze stałym zamieszkaniem wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi. Decyzja w ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego dla zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że obecność budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki jest zgodna z ładem przestrzennym, dlatego też w przekonaniu skarżącego prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego jest bezcelowe, bowiem budynek ten spełnia warunki techniczne przewidziane przez prawo, jak również jest zgodny ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, w związku z czym nie ma potrzeby rozbierania budynku, a następnie jego ponownego wznoszenia w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto w ocenie skarżącego spienione są przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej w myśl przepisów prawa budowlanego z 1974 r., w oparciu o art. 40 i 42 ustawy, które dopuszczają uzyskanie prawa do użytkowania obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 37 ustawy, ponieważ - jak już wskazano - budynek znajduje się na gruncie, który na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną. Ostatecznie skarżący stwierdził, że zdaje sobie sprawę, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest badanie legalności wydanych przez organy administracji decyzji, zaś wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja odpowiada prawu, gdyż spełnione są przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania prawomocnej decyzji o rozbiórce. Mimo to przymusowe egzekwowanie tej decyzji jest w ocenie strony skarżącej nie tytko sprzeczne z interesem skarżącego, jak również pozostaje w sprzeczności z postulatem racjonalności prawa, ponieważ w przedmiotowej sprawie podążanie za literą prawa doprowadzi do rażąco krzywdzących i nieracjonalnych skutków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uznanie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Należy stwierdzić, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Cel ten jest istotny nie tylko z punktu widzenia techniki administrowania, tj. skutecznego realizowania obowiązków przez adresatów nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Chodzi tu również o wdrażanie jednostek – obywateli i innych podmiotów – do realizacji zasady praworządności, rozumianej jako wykonywanie obowiązków nałożonych prawem administracyjnym lub aktem administracyjnym. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją. Jeżeli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr229, poz.1954 ze zm.) wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Należy zatem przyjąć, że w art. 59 ustawy egzekucyjnej chodzi o rozbieżności między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia została przeprowadzona we właściwym trybie, prowadząc do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekającego rozbiórkę. W sposób jednoznaczny wskazano też na obligatoryjność zastosowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późń. zm.) nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wystąpienia wyłącznie formalnoprawnej przesłanki, tj. niedopełnienia przez inwestora uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata). Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt I SA 303/99, LEX nr 48578) orzekł, iż organ egzekucyjny, który zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Stwierdzić również należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, bowiem stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wezwał skarżącego pismem z dnia [...] do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki budynku. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 powołanej ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu, organ wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), tytuł wykonawczy zaś spełnia wymagania określone w art. 27 powołanej ustawy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 cytowanej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem obowiązek rozbiórki budynku mieszkaniowego mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada wymogom art. 122 § 2 pkt 1 i 2, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art. 121 § 2 ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy podnoszony przez skarżącego zarzut bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy - nie wykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...], jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego, dlatego w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o jego bezprzedmiotowości, a możliwość legalizacji obiektu w przyszłości, na którą powołuje się skarżący nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które jak już wskazano, dotyczy li tylko przymusowego wykonania, nałożonego ostateczną decyzją o rozbiórce, obowiązku i tylko w tak zakreślonych granicach może się odbywać kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Żadne względy celowościowe nie mogą wpływać na ocenę legalności rozstrzygnięć postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji ostatecznie stwierdzić należy, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, zaś zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji są zgodne z prawem. Z tych względów skargę, jako niezawierającą uzasadnionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami).