II SA/Bd 1340/17

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca J. F.-C. zwróciła się do Wójta Gminy o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (J. C.) i kolejne dziecko (M. F.) na okres świadczeniowy 2017-2018 (od 1 października 2017 r. do 30 września 2017 r.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstwie m.in. art. 4, art. 5, art. 13, art. 18 art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 214, dalej powoływanej jako uppwd) odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – J. C. oraz przyznał prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – M. F. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał że prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnione zostało w art. 5 ust. 3 uppwd od spełnienia kryterium dochodowego oraz, że w sprawie odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 uppwd, gdyż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę osiągnięty w 2016 r. wynoszący 819.76 zł przekracza kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 800 zł. Ustalając dochód rodziny organ uwzględnił dochód skarżącej w roku 2016 z tytułu alimentów na dziecko wynoszący 3.600 zł oraz dochód męża skarżącej M. F. w roku 2016 w wysokości 35.748,22 (36.114,22 zł – 366 zł z tytułu należnego podatku = 35.748,22). Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, w związku z czym zostało skarżącej przyznane prawa do tego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się pozytywnego rozpatrzenia jej skargi/prośby. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała świadczenia gdyż jej mąż ma zbyt duży dochód, tymczasem jej pierwsze dziecko (syn J. C.) nie jest synem jej aktualnego męża M. F., gdyż jego ojcem biologicznym jest jej były mąż R. C. Podkreśliła, że jej mąż jest chory oraz, że otrzymuje on rentę. Podniosła również, że dotychczas miała na syna przyznane świadczenie, a teraz zostało jej ono odebrane, tymczasem od września syn będzie kontynuował naukę, a z tym wiążą się wydatki na dojazdy. Skarżąca wniosła o odebranie kwoty przekroczenia kryterium tj. kwoty 19.76 zł. Zwróciła także uwagę na zasadę złotówka za złotówkę. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, tj. od warunku aby dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 800 zł. W tym kontekście SKO wskazało na ustawową definicję rodziny, stwierdzając że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg osób wchodzących w skład 4-osobowej rodziny strony, zaliczają do nich: małżonków - skarżącą i jej męża M. F., oraz dwójkę zamieszkujących wspólnie z nimi i pozostających na ich utrzymaniu dzieci, które nie ukończyły 25 roku życia. SKO wskazało, że również dochód rodziny został prawidłowo ustalony przez organ I instancji. Przytaczając ustawową definicję dochodu rodziny, SKO stwierdziło, że w sprawie na dochód rodziny skarżącej składa się: dochód M. F. z tytułu renty w kwocie 36.114,22 zł, który pomniejszony o podatek w kwocie 366 zł, wyniósł 35.748,22, oraz dochód skarżącej otrzymany z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3.600. W przeliczeniu na 1 miesiąc w roku i na 1 osobę w rodzinie dochód rodziny za rok 2016 wyniósł więc 819,76, a zatem przekroczył ustawowe kryterium dochodowe w wysokości 800 zł. SKO podkreśliło, że w rodzinie skarżącej nie doszło do uzyskania i utraty dochodu. Zaznaczyło też, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewiduje zasady złotówka za złotówkę. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Strona wskazała, że jej mąż, który jest na rencie w wysokości 2.487,81 zł utrzymuje całą rodzinę oraz, że nikt nie bierze pod uwagę stanu faktycznego rodziny, mając na względzie jedynie rentę męża. Powołała się na bardzo trudną sytuację finansową rodziny oraz zdrowotną męża, podkreślając że jej mąż jest bardzo chory i czeka na kolejną operację, że wymaga on stałej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie pracy, a także że jej pierwszy mąż nie płaci alimentów na pierwsze dziecko. Zaznaczył także, że rodzina jej utrzymuje się z renty męża i świadczenia pielęgnacyjnego (260 zł). Wskazała, że nie zrozumiałym dla niej jest dlaczego w roku bieżącym 2017 brane są pod uwagę dochody za 2016 r., gdyż nikt nie żyje z dochodów z poprzedniego roku. Do skargi strona załączyła decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wznowieniu wypłaty mężowi skarżącej renty z tytułu okresowej całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] sierpnia 2017 r. (tj. od miesiąca w którym wstrzymano wypłatę renty) do dnia [...] sierpnia 2017 r. W decyzji tej do ustalenia wysokości renty przyjęto dotychczasową podstawę wymiaru renty, oraz naliczono jednocześnie wyrównania za okres wstrzymania wypłaty renty tj. od [...].08.17 do [...].08.17). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W przesłanym do Sadu piśmie z dni [...] grudnia 2017 r., skarżąca opisała trudną sytuację finansową rodziny oraz zdrowotną męża. Wskazała, że nie tylko został jej odebrany zasiłek wychowawczy na syna, ale też zasiłek rodzinny na oboje dzieci, zasiłek (dodatek) do biletu miesięcznego oraz alimenty dla syna w wysokości 300 zł. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, nie mając uprawnienia do rozpoznania sprawy w oparciu o kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowią wprawdzie, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 uppwd), to jednak w przepisie art. 5 ust. 3 uppwd uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia kryterium dochodowego. W przypadku zatem gdy w skład rodziny wchodzi pierwsze dziecko, tj. jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do 18 roku życia, to prawo do świadczenia wychowawczego uzależnione zostało dodatkowo, w stosunku do przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, od spełnienia kryterium dochodowego, tj. zgodnie z art. 5 ust. 3 uppwd od warunku aby dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł. W sprawie skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie orzekających organów w części w jakiej nie zostało jej przyznane świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Istota sprawy, w świetle zarzutów i argumentów skarżącej, sprowadza się zatem do oceny czy organy prawidłowo zweryfikowały, że skarżąca wnioskując o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, nie spełniła wskazanego kryterium dochodowego, od którego uzależnione zostało prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wskazać należy, że zarzuty skarżącej w ramach spornego kryterium dochodowego nie dotyczą szczegółowych wyliczeń organów weryfikujących kryterium dochodowe, lecz odnoszą się do kwestii związanych z tym kryterium, składających się na definicję kryterium dochodowego, tj. kwestii właściwego rozumienia pojęcia rodziny, okresu stanowiącego podstawę ustalenia dochodu rodziny, a także zagadnienia utraty dochodu. Ocena zatem zasadności zarzutów skarżącej wymaga odniesienia się do legalnych definicji pojęć rodziny, dochodu rodziny i dochodu utraconego, w zakresie bowiem tych pojęć i zagadnień związanych z kryterium dochodowym koncentrują się zarzuty skarżącej. Kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 uppwd, odwołuje się do wprost do pojęcia rodziny, stanowiąc że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800 zł. Definicja rodziny zawarta została w przepisie art. 2 pkt 16 uppwd. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428). W świetle przytoczonej definicji rodziny nie budzi wątpliwości, że do członków rodziny zalicza się małżonków, z tym że ustawa nie wymaga, aby małżonek był jednocześnie rodzicem dziecka. W ramach ustawowej definicji rodziny rodzice dzieci wymienieni zostali jako odrębna kategoria podmiotów stanowiących członków rodziny. Oznacza to, że do członków rodziny zalicza się zarówno małżonka będącego rodzicem dziecka, jak i małżonek nie będącego rodzicem dziecka. Tym samym więc, prawidłowo orzekające organy, ustalając kryterium dochodowe, a w jego ramach dochód rodziny, uznały za członka rodziny skarżącej M. F., jako męża strony (małżonka), pomimo iż nie jest on ojcem biologicznym pierwszego dziecka skarżącej, i prawidłowo w związku z tym uwzględniły jego dochód w ramach ustalania dochodu rodziny. W świetle natomiast ustawowej definicji dochodu rodziny, określonej w art. 2 pkt 4 w zw. z pkt 2 uppwd, dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, a więc suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym (roku bazowym) poprzedzającym okres na, jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (okres świadczeniowy), z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Z przytoczonej definicji wprost wynika, że ustalając dochód rodziny na okres świadczeniowy należy wziąć pod uwagę miesięczne dochody członków rodziny osiągnięte w roku bazowym, w więc roku poprzedzającym okres świadczeniowy. W sprawie skarżąca wnosiła o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1 października 2017 do 30 września 2018. Oznacza to tym samym, że miarodajnym z woli ustawodawcy dla ustalenia dochodu rodziny skarżącej był rok 2016. Zgodnie zatem z prawem orzekające organy ustaliły dochód rodziny skarżącej na rok 2016, jako rok kalendarzowy poprzedzający okres świadczeniowy. Zauważyć należy, że ewentualne modyfikacje dochodu rodziny osiągniętego w roku bazowym mogą być rozpatrywane jedynie w kontekście dochodu utraconego lub uzyskanego. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 uppwd w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W myśl art. 2 pkt 19 uppwd utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.); W ocenie Sądu również powołanych przez skarżącą okoliczności dotyczących pogorszenia sytuacji finansowej rodziny w 2017 r. w stosunku do roku 2016 nie można kwalifikować jako spełniających przesłanki dochodu utraconego w rozumieniu wynikającym z treści art. 2 pkt 19 uppwd. Należy podkreślić, że wyliczenie rodzajów dochodów, które mogą być odliczone od dochodu uzyskanego w roku bazowym posiada charakter zamknięty i organ administracji nie może tego katalogu rozwijać. W art. 2 pkt 19 lit. d ustawodawca wskazał jako utratę dochodu sytuację utraty renty. W sprawie taka sytuacja nie zaistniałą, gdyż w aktach sprawy nie ma decyzji uchylającej czy zmieniającej decyzję ustalającą prawo do renty. Do skargi dołączona została natomiast decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wznowieniu wypłaty mężowi skarżącej renty z tytułu okresowej całkowitej niezdolności do pracy od [...] sierpnia 2017 r. (tj. od miesiąca w którym wstrzymano wypłatę renty) do [...] sierpnia 2018 r. wraz z wyrównaniem (za okres wstrzymania wypłaty reny tj. od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.), w której to do ustalenia wysokości renty przyjęto dotychczasową podstawę wymiaru renty. W sprawie nie miała więc miejsca sytuacja utraty renty, gdyż mąż skarżącej nadal ma przyznane prawo do renty i ją otrzymuje. Również okoliczność nie przyznania prawa do zasiłku wychowawczego na syna, jak też utraty zasiłku rodzinnego na oboje dzieci, czy dodatku do tego zasiłku nie stanowi utraty dochodu, gdyż pomijając okoliczność, że dochody te nie były wliczane do dochodu rodziny w 2016 r., to przede wszystkim, żadna z tych sytuacji nie została wskazana w wymienionych enumeratywnie przypadkach kwalifikowanych w art. 2 pkt 19 uppwd jako utrata dochodu. Także powołana przez skarżącą sytuacja utraty alimentów na syna w wysokości 300 zł miesięcznie nie wyczerpuje przypadku utraty dochodu z art. 2 pkt 19 lit. g uppwd, gdyż w przepisie tym mowa jest o śmierci osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji o tego typu sytuacji. Znajduje się natomiast w aktach jedynie decyzja Wójta Gminny z dnia [...] września 2016 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną do ukończenia 18 roku życia, na mocy której to przyznano przedmiotowe świadczenie na J. C. na okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że w sprawie bezsprzecznie żadna ze wskazanych przesłanek w art. art. 2 pkt 19 uppwd definiujących zakres pojęcie dochodu utraconego nie miała miejsca. Wymaga podkreślenia, że w złożonym wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w pkt 7.3 (informacje na temat sytuacji związanych z uzyskaniem lub utratą dochodu) skarżąca zaznaczyła, że nie nastąpiła utrata oraz uzyskanie dochodu przez członka rodziny. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, przestawiają stosowne wyliczenia, iż nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Ustalając dochód rodziny skarżącej, jak wykazano powyżej, organy zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami prawa uwzględniły dochód skarżącej (3.600 zł) i jej męża (35.748,22) w roku bazowym 2016, nie stwierdzając okoliczności mogących być zakwalifikowane jako utrata dochodu. Skoro więc w konsekwencji powyższego dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę osiągnięty w 2016 r. wyniósł 819.76 zł, to tym samym nie ulega wątpliwości, że przekroczył on kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 800 zł, a więc kwotę uprawniającą do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Tym samym więc stwierdzić należy, że w świetle treści tj. art. 5 ust. 2 uppwd, orzekające organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W związku z tym, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, uznać należy za zgodne z prawem przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia na drugie dziecko. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa z dnia 11 lutego 2011 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewiduje zasady "złotówka za złotówkę", na którą powołała się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Należy także wskazać, że zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, wydane zostały w warunkach związania, w związku z czym orzekające organy nie dysponowały jakąkolwiek uznaniowością czy swobodą w kwestii przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko pomimo nie spełnienia kryterium dochodowego. W szczególności trudną sytuacja finansowa rodziny skarżącej, czy problemy zdrowotne męża skarżącej nie mogły mieć w tych okolicznościach żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Również Sąd, jak podkreślono wcześniej, kontrolując decyzję organów administracyjnych może to czynić, z woli ustawodawcy, tyko w ramach kryterium legalności, nie mając kompetencji do oceny sprawy w świetle kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy uznając, że decyzje orzekających w sprawie organów odpowiadają prawa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.