II SA/Bd 1349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego D. M. 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. P. K. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą to decyzją Inspektor Wojewódzki uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] września 2011 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T., gmina K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2009 r. Inspektor Powiatowy stwierdził, że inwestor - skarżący na stanowiącej jego własność działce nr [...] położonej w miejscowości T., w kwietniu 2009 r. przystąpił do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach tych robót skarżący dokonał częściowej rozbudowy (stan surowy otwarty) istniejącego budynku inwentarskiego o ściany przyziemia o wymiarach 8,79 m na 8,85 m. Rozbudowaną część przekryto drewnianą więźbą dachową (dach czterospadowy – kopertowy); na jednej z połaci wykonano pokrycie blachodachówki; nowo budowany budynek budowany jest w odległości 26 cm od istniejącego budynku inwentarskiego, a w ścianie budynku inwentarskiego pozostawione są strzępia do połączenia obu budynków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych związanych z rozbudową budynku inwentarskiego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną potwierdzająca prawidłowość wykonania dotychczasowych robót i stosownymi opiniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po złożeniu przez skarżącego wymaganych dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 złotych. Wobec braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w stosownym terminie Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T. gmina K. W wyniku odwołania skarżącego Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. w części dotyczącej nakazania rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy; jednocześnie uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej nakazu uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący wniósł do Inspektora Powiatowego o zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy na działce nr [...] w miejscowości T., gmina K. W odpowiedzi Inspektor Powiatowy, potwierdzając w ślad za wnioskodawcą, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. o rozbiórce jest ostateczna, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o część dotyczącą uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. W związku z uzupełnieniem przez skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2011r. wniosku o żądanie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nakazującą wykonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Inspektor Powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku inwentarskiego na działce nr [...] w miejscowości T. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia zaktualizowanego projektu budowlanego. Następnie, po przedłożeniu zaktualizowanego projektu budowlanego Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 złotych. Wobec braku uiszczenia opłaty ustalonej postanowieniem z dnia 5 września 2011r. Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 20 września 2011 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T., gmina K. Odwołując się od decyzji o rozbiórce z dnia [...] września 2011 r. skarżący opisał swoją trudną sytuację osobistą i majątkową związaną z trudnościami w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Podniósł, że po ustaleniu opłaty legalizacyjnej zwrócił się pismem z dnia [...] września 2011 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego o jej umorzenie jej w całości, którą to okoliczność organ pominął. Przed rozpatrzeniem odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylającej decyzję tegoż Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2010 r., którą nakazano rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Inspektora Powiatego z dnia [...] września 2011 r., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], Inspektor Wojewódzki uchylił w całości decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2011 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T., gmina K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2011 r. nakazująca rozbiórkę obarczona jest wadą nieważności, została bowiem wydana w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną tj. decyzją tegoż Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2010 r. W skardze do sądu administracyjnego P. K. wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że Inspektor Powiatowy zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowanego budynku inwentarskiego. Wobec tego Inspektor Wojewódzki nie miał żadnej podstawy do uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ponadto zdaniem skarżącego ma on szansę na legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08, ułatwiający legalizację samowoli budowlanych na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczy okresu, w którym powstała dokonana przez niego rozbudowa budynku inwentarskiego. Skarżący zarzucił także, że w postępowaniu doszło do pominięcia strony tj. jego żony J. K., która jest współwłaścicielką nieruchomości na której dokonano rozbudowy budynku inwentarskiego. Zdaniem skarżącego jego pismo do Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2011 r., w którym wystąpił o zalegalizowanie samowoli budowlanej, dało podstawę prawną do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. skarżący podtrzymał zarzut naruszenia prawa tj. pominięcia jako strony postępowania jego żony - współwłaściciela nieruchomości na której wzniesiono rozbudowany budynek, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. wydanych w sprawie rozstrzygnięć tj.: – decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2011 r., – decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., – decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. – postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] lutego 2010 r. jako że wszystkie wymienione rozstrzygnięcia były wydany z pominięciem strony tj. ww. żony skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie wyeliminowała z obrotu prawnego (nie uchyliła) decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą to decyzją Inspektor Powiatowy uchylił w trybie art. 155 k.p.a. swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T. Wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja Inspektora Powiatowego była przedmiotem toczącego się równolegle postępowania, w wyniku którego Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak słusznie zauważył Inspektor Wojewódzki w obecnie skarżonej decyzji, ma te konsekwencje, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T. gmina K. W tej sytuacji wydanie następnej decyzji dotyczącej rozbiórki tego samego obiektu, co miało miejsce w drodze decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2011 r. jest równoznaczne z wydaniem decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (por. analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 745180) – co w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekł Inspektor Wojewódzki w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego bez znaczenia są dalsze zarzuty skarżącego odnośnie możliwości uzyskania przez niego legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i ubiegania się o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Argumenty te mogłyby bowiem być rozważane przez Inspektora Wojewódzkiego tylko wówczas, gdyby istniała możliwość wydania decyzji merytorycznej co do rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odnośnie powołania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego zwrócić jedynie należy uwagę, że skarżący jeszcze przed wydaniem decyzji o rozbiórce z dnia [...] marca 2010 r. dysponował decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. (k. 8.1. akt administracyjnych). Trafnie zauważa skarżący, że w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją pominięta została strona postępowania, tj. żona skarżącego, będąca współwłaścicielką działki nr [...] w T. (por. oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] grudnia 2009 r. – k. 9.1. akt administracyjnych), co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do podnoszenia takiego zarzutu uprawniony jest jednakże tylko ten podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Sąd podziela w tym względzie pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 990/10), że inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ). Zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym J. K., współwłaścicielki działki nr [...] w T., nie może być zatem skutecznie podniesiony przez skarżącego P. K. Wobec braku możliwości uwzględniania skargi Sąd nie mógł zastosować, jak wnosi o to skarżący, art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest jednakże uwzględnienie skargi, bo tylko w takim przypadku może pojawić się potrzeba uchylenia innych niż zaskarżony aktów lub czynności tamujących możliwość końcowego załatwienia sprawy zgodnie z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, opubl. w LEX pod nr 1079695). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.)