II SA/Bd 1354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego uzgodnienia wydania zezwolenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...], na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn.zm., dalej "k.p.a.") uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji [...] dla przedsiębiorstwa F. , w części dotyczącej województwa [...]. Pismem z 16 lipca 2018r. Stowarzyszenie [...] (skarżące stowarzyszenie) wniosło do Marszałka Województwa [...] o wznowienie postępowania w ww. sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podniosło, że na podstawie postanowienia z [...] czerwca 2018r. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F. zatem było stroną – uczestnikiem postępowania uzgodnieniowego. Tym samym wszelka korespondencja organu uzgadniającego kierowana winna byś również do wnioskującego stowarzyszenia, które miało prawo wypowiedzieć się co do rozstrzygnięcia. Zdaniem Stowarzyszenia zaszła przesłanka do wznowienia postępowania, albowiem nie brało ono udziału w postępowaniu bez własnej winy. Po wznowieniu postępowania (postanowieniem z [...] lipca 2018r.), postanowieniem z [...] lipca 2018r. ([...]), Marszałek Województwa [...] uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji [...] dla przedsiębiorstwa F. ., w części dotyczącej Województwa [...], uchylając jednocześnie postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2018r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że na obszarze województwa [...] nie zachodzą zagrożenia wskazanie w art. 22 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2200 ze zm. – dalej "u.t.d."), które mogłyby stanowić podstawę do odmowy wydania ww. przedsiębiorstwu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanej linii komunikacyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżące stowarzyszenie podniosło szereg zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego i procesowego, wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2018r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 28 § 1 pkt 1, art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 -3, art. 124 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że formalna ocena wniosku o wznowienie postępowania wykazała przeszkodę podmiotową po stronie stowarzyszenia dla wznowienia tego postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie są prawa i obowiązki skarżącego stowarzyszenia – dopuszczone ono zostało do postępowania i uczestniczy w nim na prawach strony, przy czym zwrot "na prawach strony" nie jest tożsamy z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z tym organ stwierdził, że naruszenie uprawnień procesowych podmiotów działających na prawach strony może być brane pod uwagę jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe. W ocenie organu, organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie złożony został przez podmiot nie będący stroną postępowania i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania oraz ponownego rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Wznowienie postępowania było zatem nieuzasadnione, a przeprowadzone postępowanie bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżące stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez brak sprawdzenia w toku postępowania uzgodnieniowego, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, pomimo iż wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony podmiot, bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić również do organizacji społecznych mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie zaakcentowało ratio legis przyjętych w k.p.a. rozwiązań, mających na celu ochronę interesu publicznego poprzez dopuszczenie podmiotów działających w interesie społecznym do udziału w postępowaniach administracyjnych, w tym ich inicjowania. Skoro wolą prawodawcy było uwzględnienie czynnika społecznego przy rozpatrywaniu pewnego rodzaju spraw i co wyraża się regule instancyjnej kontroli prawidłowości rozstrzygania o udziale organizacji społecznej w postępowaniu, to w ocenie stowarzyszenia, nie sposób mu przypisać woli takiego zakreślenia innych procedur, aby nie były w istocie możliwe do odwrócenia faktyczne negatywne skutki wcześniej wydanego wadliwego orzeczenia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu określonej organizacji społecznej. Stowarzyszenie podniosło, że instytucja wznowienia postępowania nie stanowi wyjątku od reguły przypisywania organizacjom praw strony, albowiem stanowi ona w takim przypadku dopełnienie gwarancji procesowych udziału organizacji w pewnego rodzaju postępowaniach, gdy za ich udziałem istotnie przemawiał interes publiczny i podejmowały one bezskutecznie – z winy organów władzy publicznej – próby wzięcia udziału w postępowaniu. Możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w następstwie wniosku organizacji społecznej, w myśl art. 31 § 2 zd. 1 k.p.a., należy traktować jako lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 147 zd. 1 k.p.a., ponieważ także w innych częściach k.p.a. przewidziano szczególne tryby uruchamiania postępowań administracyjnych z urzędu, jednak na żądanie podmiotu trzeciego – może być to następstwo sprzeciwu prokuratora, jednak w tym przypadku zastrzeżono, że uprawnienia w tym zakresie nie dotyczą przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy brak zgody strony (art. 184 § 4 k.p.a.). Zamieszczenie tej reguły w kontekście szczególnych unormować dotyczących możliwości inicjowania postępowania z urzędu w pewnej części kodeksu (dział IV), pominięcie zaś jej w innym miejscu, gdzie opisano inny tego rodzaju przypadek (dział I) każde uznać przez rozumowanie a contrario, że nie było wolą prawodawcy, aby wskazane w art. 147 zd. 2 ograniczenie dotyczyło organizacji społecznych. Stowarzyszenie wskazało, że wykładnia ukształtowana w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do stron postępowania, mając na uwadze ratio legis zastosowania wskazanych regulacji do organizacji społecznych, nie może prowadzić do pominięcia w postępowaniu podobnie jak osób trzecich, które mogły nie brać udziału w postępowaniu bez własnej winy – podmiotów innych niż żądająca wznowienia organizacja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie ze względu na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasłużyła na uwzględnienie. Mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, potwierdzić najpierw przyjdzie terminowość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy i tym samym oczywistą niezasadność wniosku organu o odrzucenie tej skargi. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2. Zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1025 ze zm. – dalej "k.c.") termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, a jeżeli początkiem jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym ono nastąpiło. Początkiem terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest doręczenie skarżonego postanowienia, a zatem dzień jego doręczenia nie może być uwzględniany przy jego obliczeniu. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Uwzględniając powyższe i mając na uwadze, że zgodnie z okolicznościami sprawy skarżące stowarzyszenie odebrało postanowienie II instancji w dniu 5 października (k. 16 akt adm. II instancji), termin na złożenie skargi upływał z dniem 5 listopada 2018r., a nie z dniem 4 listopada 2018r., albowiem dzień 4 listopada 2018r. wypadał w niedzielę. Zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. nadanie pisma w placówce pocztowej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej skargę 5 listopada 2018r. (k. 9 akt sądowych – stempel pocztowy), a więc w przewidzianym przepisami trzydziestodniowym terminie. Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018r., o uchyleniu postanowienia I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzgodnieniowego z racji na jego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych. Spór sprowadził się do tego, czy skarżące stowarzyszenie - organizacja społeczna działająca jako uczestnik postępowania na prawach strony w postępowaniu głównym, uprawnione jest do wszczęcia postępowania wznowieniowego przed organem uzgadniającym, powołując się na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Skarżące stowarzyszenie zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla F. sp. z o. o. w W. . W ramach tego postępowania głównego Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym, zwrócił się o uzgodnienie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym m.in. do Marszałka Województwa [...]. Ten organ zakończył wpadkowe postępowanie uzgodnieniowe postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżące stowarzyszenie nie brało udziału w tym postępowaniu, a Marszałek Województwa [...] doręczył rozstrzygnięcie wyłącznie organowi oraz F. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). W myśl § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zasadniczo zatem do postanowień wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy regulujące nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego - w tym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym. Zatem stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. przysługuje żądanie do wznowienia tego postępowania. Organ odwoławczy słusznie jednak stwierdził, że skarżące stowarzyszenie, jako uczestnik postępowania na prawach strony działający w postępowaniu głównym, nie dysponuje własnym uprawnieniem wywodzonym z powyższym przepisów. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem występujący w postępowaniu uczestnicy na prawach strony nie posiadają w nim interesu prawnego ani też obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działają oni bowiem w postępowaniu dotyczącym innej osoby, będącej stroną postępowania. Przyznanie określonemu podmiotowi uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym "na prawach strony" nie oznacza, że staje się on stroną tego postępowania. W przeciwnym bowiem wypadku bezzasadne byłoby wyodrębnienie w ramach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kategorii "strony" oraz "podmiotu na prawach strony". Okoliczność, że Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje w art. 31 § 3 k.p.a. pojęcia "praw strony", którymi może dysponować organizacja społeczna, nie prowadzi do wniosku, iż status prawny takiej organizacji, wyznaczany przez zakres przysługujących jej uprawnień, może zostać zrównany ze statusem samej strony. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Nie można w szczególności przyjąć, aby podmioty na prawach strony uprawnione były do dysponowania przedmiotem postępowania. Nie są one również dysponentami praw lub obowiązków, których postępowanie dotyczy. Mogą jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe strony postępowania, przy czym uprawnienia i obowiązki przysługujące podmiotom na prawach strony nie są refleksem uprawnień i obowiązków samej strony. Pozycja procesowa organizacji społecznej występującej w postępowaniu administracyjnym "w sprawie dotyczącej innej osoby" nie odzwierciedla bowiem w pełni statusu prawnego strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2015r., sygn. II OSK 233/14; z 2 lipca 2014r., sygn. II OSK 225/13; z 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 641/07; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego właśnie występuje w nim na prawach strony (vide: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2000r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000, Nr 4, poz. 138). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Organizacja społeczna działająca na prawach strony – tak jak skarżące stowarzyszenie - nie będzie zatem mogła domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), ani – jak w niniejszej sprawie – domagać się wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyroki NSA z 8 czerwca 2017r., sygn. II OSK 2548/15; z 11 lipca 2014r., sygn. II OSK 272/13; z 4 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1905/12; z 17 czerwca 2008r., sygn. II OSK 641/07). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. W przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Wznowienia postępowania z tej przyczyny nie mogą żądać inne, niż sama strona, podmioty postępowania administracyjnego, które mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, tzn. prokurator i organizacja społeczna. Podmiotom tym nie przysługują bowiem prawa dające się wywieść z norm prawa materialnego, przysługują im zaś "prawa strony" – prawa procesowe i tylko takimi prawami mogą one rozporządzać (vide: Z. Kmieciak, Zarys teorii prawa administracyjnego, LEX 2014). Powołana zasada dyspozycyjności ma znaczenie przesądzające w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony, a z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się wspomniane wcześniej konsekwencje prawne: organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: G. Łaszczyca, A. Matan Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, wyd. Zakamycze 1998 r.). Konkludując zatem, słusznie organ II instancji w swoim postanowieniu uchylił wskazane postanowienie Marszałka Województwa [...] i umorzył postępowanie wznowieniowe. W sprawie zaszła bowiem okoliczność, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie prowadzone było z inicjatywy podmiotu (skarżącego stowarzyszenia) nieposiadającego legitymacji procesowej do skutecznego prawnie wystosowania żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.