II SA/Bd 1355/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2023r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] lutego 2009r. Wójt Gminy S. przyznał E. M. (Skarżącej) zasiłek pielęgnacyjny na okres do [...] lutego 2011r. z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności ustalony okresowo orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] lutego 2009r. E. M. w maju 2011r. ponowiła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiając ww. orzeczenie o niepełnosprawności (nieaktualne z uwagi na wydanie go na okres do [...] lutego 2011r.). Wójt Gminy S., na podstawie tak złożonego wniosku (bez wzywania o przedstawienie aktualnego orzeczenia i wykazania spełnienia przesłanki istnienia co najmniej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności powstałego przed ukończeniem 21 roku życia), przyznał Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo poczynając od [...] marca 2011r. Decyzja wydana została [...] maja 2011r. Wysokość przyznanego zasiłku została podwyższona kolejną decyzją z [...] listopada 2018r. Pismem z [...] stycznia 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na pozyskanie dowodu w postaci orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] marca 2011r., zaliczającego Skarżącą do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z [...] lutego 2023r. nr [...] i nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z [...] maja 2011r. oraz decyzji z [...] listopada 2018r. przyznających Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Następnie Wójt Gminy S. decyzją z [...] marca 2023r. nr [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone Skarżącej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...]zł i nakazał zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję (decyzja z [...] kwietnia 2023r. nr [...]). Decyzja jest ostateczna. Nie została zaskarżona skargą. Wnioskiem z [...] maja 2023r. E. M. zwróciła się do Wójta Gminy S. o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń, powołując się na błąd organu, który przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny. Podniosła także okoliczność niezadawalającego stanu zdrowia. Decyzją z [...] czerwca 2023r. nr [...] Wójt Gminy S. odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie wydane zostało [...] lipca 2023r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu postępowania dowodowego Wójt Gminy S. wydał decyzję [...] sierpnia 2023r. nr [...], ponownie odmawiając Skarżącej umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny, wskazując między innymi, że: Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, zamieszkuje jednak wspólnie także z córką i jej rodziną; Skarżąca wraz z mężem ponosi koszty utrzymania lokalu mieszkalnego, a córka zapewnia wyżywienie całej rodzinie; dochód Skarżącej i jej męża w czerwcu 2023r. wyniósł [...] zł (wynagrodzenie za pracę Skarżącej w wysokości [...] zł netto, renta pobierana przez Skarżącą z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie [...]zł, wynagrodzenie za pracę męża Skarżącej w wysokości [...] zł); stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł (w tym rata kredytu na zakup mieszkania, składka ubezpieczenia oraz koszty dojazdu do pracy); Skarżąca jest właścicielem mieszkania o powierzchni [...] m2 oraz pojazdu samochodowego marki [...] rocznik [...]; Skarżąca jest pacjentką Centrum Onkologii w B., ale obecnie jest w stanie remisji choroby nowotworowej i wizyty w Centrum mają charakter wyłącznie kontrolny. Zdaniem organu I instancji powyższe okoliczności faktyczne nie pozwalają na umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023r., poz. 390 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r."). W sprawie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny Skarżącej. Sytuacja materialna Skarżącej pozwala na ponoszenie wydatków związanych z użytkowaniem mieszkania, spłatą kredytu, a także podejmowaniem inwestycji (założenie instalacji gazowej). Organ podkreślił, że uwzględniając nawet wydatki związane z założeniem nowej instalacji grzewczej nadal dochód na osobę w rodzinie Skarżącej wynosi prawie [...] zł. Organ podkreślił, że sytuacja materialna Skarżącej oraz jej aktualna sytuacja zdrowotna są zadawalające. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. M. podnosząc, że nie powinna ona ponosić konsekwencji błędnych decyzji organu administracji publicznej. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało w pierwszej kolejności treść art. 30 ust. 9 u.ś.r. i wyjaśniło, że decyzja w zakresie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń rodzinnych pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego (o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może umorzyć") i jest odstępstwem od ogólnej zasady statuującej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Tym samym, umorzenie takich należności dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sytuacja Skarżącej nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, a okoliczności przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie mają znaczenia dla oceny zasadności wniosku o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej ocenie za błędy urzędnika nie może płacić świadczeniobiorca. Podniosła, że urzędnik posiadając pełną informację o stopniu jej niepełnosprawności przyznał jej świadczenie. W piśmie procesowym z [...] lutego 2024r. Skarżąca dodatkowo podniosła, że jest osobą niepełnosprawną od dzieciństwa i po otrzymaniu w 2011r. orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności uzyskała informację w urzędzie gminy o braku podstaw do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Złożyła wniosek, który został błędnie uwzględniony przez urzędnika. Wyraziła też przekonanie, że przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty, które stanowiły podstawę wydania decyzji i w tej sytuacji nie powinna ona płacić za błędy urzędnika, który nie potrafił odczytać dokumentów urzędowych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 1 marca 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2023r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy S. przyznających Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego poczynając od [...] marca 2011r., a decyzją Wójta Gminy S. z [...] marca 2023r. nałożono na Skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...]zł. Obecnie ani organy administracji publicznej, ani Sąd, nie mogę oceniać prawidłowości powyższych decyzji, gdyż wniesiona skarga dotyczy jedynie odmowy umorzenia powyższej należności. Stąd podnoszone przez Skarżącą zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet jeżeli ziszczą się szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny to organ ma możliwości rozstrzygnięcia, czy i w jakiej wysokości ulga może zostać zastosowana (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1478/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Przesłanką zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył w powołanym powyżej wyroku, że pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy, istniejącej w chwili podejmowania decyzji. Szczególnie uzasadnionymi okolicznościami będą więc takie okoliczności, które są nieprzewidywalne, rzadko zdarzające się albo takie, których nie sposób przewidzieć. Innymi słowy, szczególnymi okolicznościami w rozumieniu omawianej regulacji są np. wypadki losowe - np. wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, w tym kalectwo, obiektywny i stały brak jakichkolwiek możliwości zarobkowych itp. Za niezasadne uznaje się umorzenie należności w stosunku do osób, które co prawda deklarują, że znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale jednocześnie posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia. Kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1474/22, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że nie sposób uznać, aby sytuacja Skarżącej szczególnie uzasadnia zastosowanie ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Jak ustalono w czasie prowadzonego postępowania – a co nie zostało zakwestionowane przez Skarżącą - w przedmiotowej sprawie dochód jej dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł miesięcznie, na które składa się wynagrodzenie za pracę Skarżącej oraz jej męża oraz świadczenia rentowe pobierane przez Skarżącą. Po odliczeniu wydatków na mieszkanie i inne rachunki oraz raty kredytu do dyspozycji rodziny pozostaje jeszcze [...] zł. Skarżąca nie ponosi przy tym wydatków na wyżywienie. Skarżąca zachowała zdolność do pracy, jej stan zdrowia aktualnie nie wymaga stałego leczenia. Niewątpliwie sytuacja majątkowa Skarżącej nie pozwala na jednorazową spłatę nienależnie pobranych świadczeń, ale jej sytuacja rodzinna nie jest wyjątkowo trudna. Powtórzenia wymaga, że na gruncie art. 30 ust. 9 u.ś.r. sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna". Należy w każdym przypadku zatem ocenić, czy sytuacja rodziny, która ubiega się o przywilej umorzenia, czy rozłożenia na raty, wymagalnych należności publicznoprawnych jest wyjątkowa i praktycznie nie do przezwyciężenia, dlatego wymaga zastosowania dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku spłaty zobowiązań, a nadto, czy jest to zasadne w świetle zasad słuszności i zasad przyznawania tych ulg. Sąd podziela ocenę Kolegium, że sytuacja tego typu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a sytuacja rodziny nie jest wyjątkowa na tle innych rodzin zwłaszcza korzystających z pomocy społecznej. Pomoc taka świadczona jest bowiem osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, w zakresie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać. Co warte podkreślenia, sytuacja Skarżącej uzasadniałaby rozłożenie należności na raty, co niewątpliwie stanowiłoby dla Skarżącej rodzaj ulgi w spłacie istniejącego zobowiązania. Możliwość taka jest jednak uzależniona od stosownego wniosku Skarżącej złożonego do organu. Sąd podkreśla również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem organ może, ale nie musi uwzględnić wniosku strony, nawet jeżeli sytuacja majątkowa i rodzinna dłużnika jest trudna. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 9 u.ś.r., a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. By móc uznać podjętą na podstawie ww. przepisu decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej. Dodać również należy, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie ocenia wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy celowości. Orzeczenie uznaniowe może być przez Sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organy administracji publicznej dysponowały wystarczającymi dowodami potwierdzającymi, że sytuacja Skarżącej nie jest szczególnie uzasadniona. Organy wyczerpały swoje możliwości zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego rozważenia. Jeśli zaś chodzi o uzasadnienia decyzji, to wyczerpują one w dostatecznym stopniu wymóg przekonywania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie ma zatem podstaw aby uznać, że doszło do naruszenia ww. przepisów procesowych, a także art. 107 § 3 k.p.a. jak i przepisów prawa materialnych, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. Sąd przypomina, że dwukrotnie przeprowadzano ze Skarżącą wywiad środowiskowy, składała ona też oświadczenie o stanie majątkowym. Decyzja poprzedzające decyzję zaskarżoną były decyzją kasacyjną wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po raz drugi prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji szeroko zbadał sytuację strony. Materiał dowodowy w całości znajduje się w aktach sprawy i pozwala na weryfikację argumentacji organów. Organy wyczerpały więc możliwości zmierzające do ustalenia sytuacji Skarżącej w jej wszystkich aspektach. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie można zarzucić dowolności. Podjęte decyzje zostały umotywowane w sposób dostatecznie wyczerpujący, umożliwiający kontrolę ich legalności. Sąd z urzędu nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.