II SA/Bd 1359/14

Dnia 20 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. M., D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. S. odmawiające wszczęcia, na wniosek złożony m.in. przez skarżących K. M. i D. R., postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2008 r. nr [...] nakazującej [...] Związkowi Działkowców w W. wykonanie obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej Rodzinnych Ogrodów Działkowych "Z. " przy ul. [...] w B.. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezydent M. B. (zwany dalej Prezydentem) na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 7 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) nakazał [...] Związkowi Działkowców w W. wykonanie obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej Rodzinne Ogrody Działkowe "Z." przy ul. [...], dla którego w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest księga wieczysta KW 9. , zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację w B. Sp. z o.o. Jednocześnie Prezydent ustalił termin wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent zmienił ww. decyzję z dnia [...] września 2008 r. w ten sposób, że zmienił termin wykonania nałożonego obowiązku z [...] grudnia 2013 r. na [...] grudnia 2014 r. P. z dnia [...] czerwca 2014 r. działkowcy ogrodu ROD "Z.", w tym skarżący K. M. oraz D. R., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku podniesiono, że zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku kiedy gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych. Zdaniem wnioskodawców taka sytuacja ma miejsce odnośnie ROD Z.: działkowcy posiadają zbiorniki bezodpływowe. Podkreślili, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynikający z ww. ustawy dotyczy właścicieli nieruchomości i budynków mieszkalnych, a nie "sezonowych" użytkowników działek. Podłączenie altan działkowców do kanalizacji sanitarnej jest także nieuzasadnione ze względów ekonomicznych, gdyż konieczne do wykonania kanalizacji prace ziemne spowodowałyby dewastacje działek, upraw, drzewostanu, co naraziłoby też działkowców na dodatkowe koszty związane z rekultywacją gruntów. Kanalizacja byłaby wykorzystywana tylko w okresach letnich. Wywóz nieczystości płynnych z szamb tak jak dotychczas, jest ekonomicznie uzasadniony i prawnie dopuszczalny. Wnioskodawcy podkreślili, że obowiązkiem przyłączenia obciążony został [...] Związek Działkowców, który wywiera na działkowców presję akceptacji budowy kanalizacji, z tym że kosztami tej inwestycji mają być obciążeni działkowcy, mimo że nie są właścicielami gruntów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stroną postępowania nieważnościowego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę winien zatem wykazać, że ma interes prawny wywiedziony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w domaganiu się stwierdzenia nieważności. Kolegium uznało, że wnioskodawcom nie można przypisać przymiotu strony, mają oni jedynie interes faktyczny w załatwieniu sprawy zgodnie z ich żądaniem. Kolegium stwierdziło, że skarżący wywodzą swój interes do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego z ewentualnych konsekwencji finansowych, którymi obawiają się być obciążeni za wykonanie przez [...] Związek Działkowców działający przez Zarząd Okręgowy PZD w B. – adresata obowiązku nałożonego decyzją z 2008 r., przyłączenia ROD "Z." do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania w przepisach odrębnych. Oznacza to, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W razie stwierdzenia niewykonania powyższego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydać decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku. Adresatem tej decyzji jest właściciel nieruchomości, a także, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, jej współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu oraz inne podmioty władające nieruchomością. Postępowania dotyczące wykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy zatem wyłącznie sfery interesów prawnych lub obowiązków wymienionych osób. Kolegium, na podstawie zapisów księgi wieczystej nr [...] ustaliło, że nieruchomość przy ul. [...] jest własnością Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Związek Działkowców. Wobec tego zdaniem Kolegium wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją z 2008 r. oraz decyzją z 2013 r. Ponadto Kolegium, po przeanlizowaniu przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych uznało, że to [...] Związek Działkowców reprezentuje, broni praw i interesów swoich członków (działkowców) wynikających z użytkowania przez nich działek w rodzinnym ogrodzie działkowym. Z art. 45 ust. 1 ustawy z 2013 r. wynika legitymacja PZD do brania udziału we wszelkich postępowaniach związanych z rodzinnymi ogrodami działkowymi. Dzierżawca (użytkownik) działki może jedynie domagać się respektowania jego prawa cywilnych wynikających z umowy od właściciela (użytkownika wieczystego) działki – PZD, a nie od organów administracji publicznej. Działkowcy mają interes prawny w każdym postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt przysługującego im do działki prawa, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia. Wszelkie ograniczenia praw przysługującym dzierżawcom (użytkownikom) działek w ROD nie mają swojego źródła, nawet pośredniego w sposobie realizacji obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji gminnej. Oznacza to zdaniem Kolegium, że do nieruchomości przy ul. [...] wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu prawnego, a zatem ich wniosek nie może odnieść zamierzonego przez nich skutku. Wnioskodawcy nie wykazali również czy i w jaki sposób wykonanie decyzji Prezydenta mogłoby wpłynąć na treść przysługujących im praw do działek. Sam fakt dzierżawy (użytkowania) działki znajdującej się na gruncie rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi podstawy uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili, iż powinni być uznani za stronę postępowaniu, gdyż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest też każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania praw RP; dotyczy to również organów administracji publicznej. Tymczasem przy wydawaniu decyzji Prezydenta z 2008 r. zostało naruszone prawo (art. 271 § 1 k.k.) przez pracownika M. W. i K. Sp. z o.o. poprzez oświadczenie, że ROD Z. spełnia techniczne i ekonomiczne warunki do podłączenia się do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem skarżących decyzja Prezydenta z 2008 r. jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, jako że nie były i nie są spełnione warunki techniczne do podłączenia. Ponadto skarżący zarzucili, że decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta przez osobę, która była w związku małżeńskim z kierownikiem Wydziału Geologii M. W. i K., a więc z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucili także, że decyzja narusza art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z dnia [...] czerwca 2001 r., zgodnie z którym zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy – wobec czego nie jest możliwe przerzucanie tego obowiązku na PZD czy działkowców. Skarżący podtrzymali także swoją argumentację, iż w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma obowiązku podłączenia ROD "Z." do gminnej sieci kanalizacyjnej, skoro działkowcy posiadają bezodpływowe zbiorniki nieczystości ciekłych, a sama budowa sieci jest nieuzasadniona ze względów ekonomicznych. Skarżący wskazując na art. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika, że z budynków mieszkalnych odprowadzane są ścieki bytowe, które powstają w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych - podnieśli, że altany nie są budynkami mieszkalnymi, nie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i nie funkcjonują w nich gospodarstwa domowe. Nie zachodzą zatem przesłanki do skanalizowania ROD "Z.". Skarżący ponownie wskazali, że w związku z przyłączeniem są przymuszani przez PZD do ponoszenia kosztów finansowych tegoż przyłączenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest rozstrzygnięcie Kolegium dotyczące zgodności z prawem decyzji Prezydenta z roku 2008 i z roku 2013. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Kolegium, którym organ ten odmówił rozpoczęcia (wszczęcia) postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, w trakcie którego mogłaby zostać przeprowadzona kontrola ww. decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że o ile postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest podejmowane z inicjatywy organu, może dojść do wszczęcia takiego postępowania tylko na wniosek takiej osoby, której można uznać za "stronę", a zatem osoby, o której mowa w art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, aniżeli zawartej w art. 28. Zgodnie z kolei z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to obowiązek kontroli przez organ, czy osoba wnosząca wniosek o wszczęcie postępowania ma przymiot strony, przed rozpoczęciem właściwego postępowania merytorycznego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania - każdego, zwykłego czy nadzorczego - musi legitymować się interesem prawnym. Wobec tego legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zasadnie oceniło Kolegium, że, jak wynika z akt sprawy (i co nie jest sporne) skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego kwestionowaną przez nich decyzją Prezydenta. Zasadnie także oceniło Kolegium, iż nie można uznać skarżących za strony także z tego powodu, że nie można im przypisać interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W tym względzie słusznie Kolegium sięgnęło do przepisów ustaw o rodzinnych ogrodach działkowych. Tak jak wskazał organ – [...] Związek Działkowców, ustanawiając na rzecz działkowców prawo użytkowania działki (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) wypełniał swoje zadania statutowe i w istocie przekazywał korzystanie z określonej, fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki w rodzinnym ogrodzie działkowym. Zgodnie z art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki) ustanowione na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przekształca się w prawo do działki w rozumieniu niniejszej ustawy, ustanawiane w drodze umowy dzierżawy działkowej. Treść umowy dzierżawy działkowej określa art. 28 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. zgodnie z którym przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działkowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe. Do dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące dzierżawy (art. 28 ust. 5 ustawy), do ochrony dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 28 ust. 6 ustawy). Powyższe przepisy stanowią przede wszystkim o relacjach pomiędzy działkowcem a stowarzyszeniem ogrodowym prowadzącym rodzinny ogród działkowy i nie mogą być uznane za podstawę prawną interesu prawnego działkowca w relacjach dotyczących rodzinnego ogrodu działkowego (jako całości) z organem administracji publicznej. Za takim stanowiskiem przemawia także treść wskazanego przez organ art. 45 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak też treść innych przepisów tej ustawy, stanowiących o rozdzieleniu obowiązków związanych z czystością i porządkiem oraz budową i utrzymaniem infrastruktury związanej z funkcjonowaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Mianowicie zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy gmina obowiązana jest do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy podział gruntu na teren ogólny i działki, budowa infrastruktury ogrodowej oraz zagospodarowanie ROD należy do stowarzyszenia ogrodowego. Infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (art. 11 ust. 3 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 ww. ustawy utrzymanie porządku i czystości należy do: 1) stowarzyszenia ogrodowego - w odniesieniu do terenu ogólnego; 2) działkowca - w odniesieniu do jego działki. Z cytowanych przepisów wynika zatem, że interes prawny w przypadku rozstrzygania o obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej rodzinnego ogrodu działkowego jako pewnej całości, istnieje po stronie stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy, a nie do stronie poszczególnych działkowców posiadających działki na terenie tego ogrodu. Nie można także, jak to podniesiono w skardze, wywodzić swojego interesu prawnego z konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa, ciążącego także na organach administracji publicznej. Jak wynika z treści cytowanego art. 28 k.p.a. dla uznania, że ktoś jest stroną konieczne jest wykazanie, że postępowanie dotyczy jego (a nie cudzego) interesu prawnego czy obowiązku ewentualnie, że żąda czynności organu ze względu na "swój" (a nie cudzy) interes prawny lub obowiązek. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.), Sąd oddalił skargę.