II SA/Bd 1361/13

Dnia 29 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]2013 r., znak: [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą"), na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. L. (dalej jako: "skarżący") o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], gmina [...], nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na ww. działce, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...]2011 r. (znak: [...]) nie została uzgodniona ze Starostą na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z czym należy uznać, że decyzja ta wydana została z pominięciem ustawowego obowiązku uzgodnienia z organem właściwym od spraw ochrony gruntów rolnych. Uniemożliwiło to organowi rozpatrzenie wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej ze względu na brak stosownej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III na inne cele nierolnicze. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że niedopuszczalnym jest kwestionowanie przez Starostę wiążącej go w niniejszym postępowaniu, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem odwołującego, w chwili złożenia wniosku nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]2013 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne jakkolwiek nie podzielił argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium ustaliło, że działka, której dotyczył wniosek, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, według stanu na dzień [...]2013 r., ma powierzchnię [...] ha i stanowi grunt orny klasy RIIIb. Wobec tego zdaniem organu do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty zezwalająca na takie wyłączenie w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia, o której traktuje organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotycząca braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze Starostą w oparciu o treść art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienie to dotyczy bowiem innego, a w dodatku zakończonego już, postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone. Wadliwe uzasadnienie przez Starostę swojego stanowiska w sprawie, w ocenie Kolegium nie dyskwalifikuje całego orzeczenia, bowiem sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje prawidłowa, zaś wady uzasadnienia decyzji zostały konwalidowane przez organ odwoławczy. W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł zarzut: 1. obrazy przepisów prawa materialnego art. 11 ust.. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, 2. obrazy przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 1 i 2 pkt 11 cyt. wyżej ustawy przez jego nieuprawnione przywołanie w podstawie prawnej decyzji i zastosowanie w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 3. obrazy przepisów postępowania: art. 106 § 1 - 6 k.p.a. - poprzez nałożenie na stronę postępowania obowiązku uzgodnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4. obrazy przepisów postępowania – art. 107 § 1-3 k.p.a. polegającą na sporządzeniu przez organ II instancji wadliwego uzasadnienia decyzji, wewnętrznie sprzecznego, w którym zakwestionowano motywy, na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie Starosta, a z drugiej strony wskazano na te same przesłanki, tj. brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego ministra. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że do wniosku o wyłącznie gruntów z produkcji rolnej załączył wszelkie wymagane dokumenty tj. decyzję o warunkach zabudowy oraz mapę do celów projektowych. Skarżący zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana pod rządami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r., która to nie przewidywała trybu zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów z rolniczych na cele nierolnicze przez Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z tym powoływanie się przez organy orzekające w sprawie na znowelizowane przepisy jest, zdaniem skarżącego, błędem. Skarżący wywiódł, że nakładanie na stronę obowiązku uzgodnienia wykonalnej decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest niezgodne z prawem, bowiem tryb uzgadniania dotyczy postępowania między dwoma organami administracji, a strona nie posiada legitymacji do występowania z takim żądaniem do właściwego organu uzgadniającego. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie są uprawnione do kwestionowania wiążącej je decyzji o warunkach zabudowy W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla rozpatrywanej sprawy istotna jest nowelizacja znajdującego się w tym rozdziale art. 7, dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. Mianowicie stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w wyniku nowelizacji - która jak wyżej wskazano weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. – stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Konieczne jest w tym miejscu rozważanie, czy rozpoznając sprawę na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...]2013 r. (data wpływu do organu: [...]2013 r.) organ I instancji, będzie zobowiązany do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy też wymagać będzie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia [...]2013 r. Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w powołanej wyżej ustawie z dnia [...]2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność powyższa ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednocześnie przyjąć należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania. Przyjmuje się także, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Potwierdza to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podnosi, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufanie obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Jest to jednak wyjątek od reguły, iż orzeka się na podstawie obowiązujących w danym momencie przepisów prawa, ograniczony do ściśle określonych przypadków oczywistych (niespornych) stanów faktycznych, kreujących na podstawie dotychczasowych przepisów określoną sytuację prawną danego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego. Na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia poszczególnych warunków wymienionych w tym przepisie; w tym warunku określonego w pkt 4 tj. warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Brakuje w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na możliwość zastosowania dyspozycji cytowanego wyżej przepisu, a tylko w takim przypadku miałaby miejsce sytuacja uzasadniająca powoływanie się na zasadę ochrony praw nabytych. Mając więc na uwadze konieczność zastosowania do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organy administracji, zwrócić należy uwagę, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 - 10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Istotne jest tutaj wyraźne rozróżnienie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, dwóch procedur: "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" tj. ustalenia innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6), oraz "wyłączenia gruntów z produkcji" oznaczającej rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie dnia [...]2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga zatem obecnie spełnienia łącznie następujących warunków: ― uzyskania w toku procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, ― uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o ww. zgodę, przeznacza grunty rolne na cele nierolnicze. O ile jednak do [...]2013 r. możliwość realizacji inwestycji o celach nierolnicznych na gruntach klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha, wymagało jedynie przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolnej, bez konieczności uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało przeprowadzenia zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia", to od 26 maja 2013 r. wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia". Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny, bowiem działka gruntu stanowiąca przedmiot wniosku z dnia [...]2013 r., zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień [...]2013 r. stanowi grunt orny klasy RIIIb, a więc niewątpliwie do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty zezwalająca na takie wyłączenie, poprzedzona wcześniejszym przeznaczeniem gruntu na cele nierolnicze. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia. Jeżeli chodzi zaś o fakt istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż wydanie tej decyzji nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy I - III tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury "przeznaczenia", a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu - możliwości uruchomienia procedury "wyłączenia" z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest bowiem samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone. Należy zresztą pamiętać też, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie, na daną chwilę, wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK-A 2010, nr 6, poz. 61; jak też w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160)" Zdaniem Sądu organy podjęły w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wadliwe zaś uzasadnienie przez Starostę swojego stanowiska w sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie dyskwalifikuje całego orzeczenia, w sposób wymagający jego uchylenia. Sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje bowiem prawidłowa, zaś wady uzasadnienia decyzji zostały konwalidowane przez organ odwoławczy, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.