II SA/Bd 1372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXX/638/2021 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 5 ust. 4 pkt 1 lit. I zaskarżonej uchwały. Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr XXX/638/2021 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Naklo nad Notecią, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. § 5 ust. 4 pkt 1 lit. I tej uchwały. Zarzucił naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283); - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.); - art. 31 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), zwanej dalej: "ustawą o ochronie zabytków". W uzasadnieniu skargi, wskazano, co następuje: Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 5 ust. 4 pkt 1 lit. 1 zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, wprowadziła następujący zapis cyt. "(...) teren objęty granicą opracowania w całości położony jest w strefie "A" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "W" ochrony archeologicznej, dla których obowiązują wytyczne konserwatorskie (...) wymagane jest (...) zapewnienie badań archeologicznych dla prac ziemnych". Treść ww. przepisu uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1 a i 2 ustawy o ochronie zabytków, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16). Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 76/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1025/20). W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, co następuje: Stosownie do treści zawiadomienia Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią - na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), o podjęciu przez Radę Miejską w Nakle nad Notecią uchwały nr V/87/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Nakło nad Notecią, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu Delegatura w Bydgoszczy wniósł o uwzględnienie w planie miejscowym wytycznych konserwatorskich Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W tym zatem zakresie Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią - jako organ sporządzający, zobligowany jest do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), ale również art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 19 ust. 3 przewidującego, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Tak też jest w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy teren objęty granicą opracowania w całości położony jest na terenie strefy "A" ochrony konserwatorskiej oraz strefy "W" ochrony archeologicznej. Wobec powyższego w ww. miejscowym planie ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej (§ 5 ust. 4). Wprowadzone zakazy i nakazy wypełniają obowiązki wynikające ze wskazanych powyżej ustaw. . Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków, przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego sminy. Kwestionowany zapis uchwały wprowadza obowiązek zgłoszenia badań archeologicznych dla prac ziemnych, natomiast wskazane przez organ nadzoru art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, reguluje kwestie pokrycia kosztów tych badań oraz ich dokumentacji, a ponadto sprawę ustalenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w drodze decyzji zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych. Z powyższych względów bezzasadny jest zarzut, że § 5 ust. 4 pkt 1 lit 1 uchwały stanowi modyfikację art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Skoro organ odpowiedzialny za ochronę i opiekę nad zabytkami (Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu Delegatura w Bydgoszczy) wskazuje na konieczność uwzględnienia ww. wytycznych konserwatorskich, wprowadzenie ww. zasad jest w pełni uzasadnione. Należy podkreślić, iż brak uwzględnienia powyższych wytycznych zawartych we wniosku organu (wyrażonego stosownym pismem), skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zaskarżony akt – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, wyrażającego się w tym, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego przepisu tj. § 5 ust. 4 pkt 1 lit. I kontrolowanej uchwały. Należy wskazać, że stanowiąc akty prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Normy te mają więc charakter podustawowy, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Zasadnie zarzucił Wojewoda, że treść zakwestionowanego w skardze przepisu § 5 ust. 4 pkt 1 lit. I kontrolowanej uchwały, przewidującego w strefie "A" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "W" ochrony archeologicznej, obowiązek zapewnienia badań archeologicznych dla prac ziemnych, stanowi powtórzenie i modyfikacje przepisów ustawowych – tj. art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie bowiem z ust. 1a przywołanego wyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: 1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. W świetle natomiast art. 31 ust. 2 cyt. ustawy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Podnieść należy w tym miejscy, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych w treści uchwały, jako wysoce dezinformujące, stanowi istotne naruszenie prawa. Takie działania mogą bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Skoro więc obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia prac ziemnych na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z ustawy (art. 31 ust. 1a ust 2 ustawy o ochronie zabytków), to żródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 31 ust. 1 a ww. ustawy, oprócz uregulowania kwestii związanych z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, reguluje także przypadki, w jakich w ogóle, zachodzi konieczność ich przeprowadzenia (w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków). Kwestionowany przepis, przesądzają o nakazie przeprowadzenia tych badań, podczas, gdy obowiązek ten może, a nie musi, ustalić w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków, tylko w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Decyzja w tym zakresie należy do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie organu uchwałodawczego gminy. Wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Dlatego też zasadnie Wojewoda zakwestionował omawiany przepis jako wydany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że z tego typu uchybienie zachodzi w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.