II SA/Bd 138/07

Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Zdzisława Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w Ś. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 138/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2006r., Nr [...] Starosta Ś. na podstawie art. 145a i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania Zdzisławowi Z. uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny. Zdzisław Z. w dniu [...] 2006r. wystąpił do Urzędu Pracy w Ś. z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W urzędzie tym był dwukrotnie zarejestrowany. Po raz pierwszy, uzyskując status bezrobotnego wraz z prawem do zasiłku od [...] 2002, który utracił na skutek podjęcia pracy z dniem [...] 2003r. Jego staż pracy wynosił 32 lata 4 miesiące i 25 dni, w tym w warunkach szczególnych 25 lat i 7 miesięcy. Po raz drugi dokonał ponownej rejestracji w dniu [...] 2003r. uzyskując status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Z uwagi na podjęcie kolejnej pracy z dniem 14 kwietnia status ten utracił. Jak ustalono, Zdzisław Z. nie starał się wcześniej o przyznanie mu wskazanego świadczenia. Przedmiotowy wniosek złożył natomiast z uwagi na opublikowanie w dniu 26 września 2006r. Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r., sygn. akt: SK 15/05 (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1222), który orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2002r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w części, w jakiej obejmuje wyrazy; "do 12 stycznia 2002r." Organ I instancji powołując się na treść art. 145 a Kpa stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uprawniające do wznowienia postępowania. Ponadto, iż może ono mieć miejsce jedynie wówczas gdy prowadzone postępowanie zakończono decyzją ostateczną, a jak wynika z ustalonych okoliczności postępowanie w sprawie przyznania Zdzisławowi Z. zasiłku przedemerytalnego nie było prowadzone i żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Zdzisław Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że przepisy dotyczące zasiłków przedemerytalnych są dla niego krzywdzące. W okresie kiedy rejestrował się jako osoba bezrobotna w 2002r. ulegały one częstym zmianom i wówczas nie uzyskałby prawa do wnioskowanego świadczenia. Podkreślił, że już w lutym 2002r. spełniał warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Jednakże w dniu 12 stycznia 2002r., nie miał statusu osoby bezrobotnej, ponieważ był wówczas zatrudniony i dlatego nie złożył stosownego wniosku. Uczynił to dopiero po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które w jego przekonaniu dawało mu szanse na uzyskanie świadczenia. Decyzją z dnia [...] 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 a § 1 i § 2 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na ustalenia jakich dokonano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał, że w rozumieniu art. 145 § 1 i art. 145a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Wznowienia postępowania można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ postępowanie w sprawie przyznania Zdzisławowi Zielińskiemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie było dotychczas prowadzone, to nie zapadła żadna decyzja na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 września 2006r. sygn. akt SK 15/05 (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1222). Tym samym w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie należało odmówić wznowienia postępowania. W skardze do Sądu podtrzymał swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Ponownie wskazał, że w dniu jego pierwszej rejestracji jako osoby bezrobotnej, nie było stosownych przepisów które uprawniałyby go do złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Dokonywane później zmiany przepisów również były dla niego niekorzystne. Podkreślił, że gdyby mógł przypuszczać, iż regulacje w tym przedmiocie okażą się niezgodne z Konstytucją, to wcześniej złożyłby stosowny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3§1 ustawy z dnia 30n sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji (innych aktów) i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność, jeżeli w istotny sposób narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. przez zmianę decyzji i z tego względu wniosek o wydanie wyroku przyznającego skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego nie mógł być uwzględniony. Skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając treść pisma inicjującego postępowanie w sprawie należy stwierdzić, że organy nietrafnie oceniły żądanie w nim zawarte. Pismo z dnia [...] 2006r. jak i pismo wyjaśniające z dnia [...] 2006r. skierowane przez Zdzisława Z. do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. nie były w swej treści tak jednoznaczne, jak przyjęły to organy. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. zakwalifikował pismo wniesione przez skarżącego w dniu [...] 2006r. jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art.145 a §1kpa., nie wyjaśniając jaka była rzeczywista wola strony. Tymczasem pismo to zawiera wniosek o "przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego". Skarżący we wniosku nie kwestionuje faktu wcześniejszego nie ubiegania się o przyznanie mu tego świadczenia, ale wywodzi, że w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej tj.1 lutego 2002r. spełniał warunki do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżący powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. w sprawie SK15/05. Wskazywałoby to na żądanie rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a nie jak przyjęły organy orzekające w sprawie w trybie wznowienia postępowania. Wobec tak sformułowanego wniosku organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić charakter zawartego w nim żądania. Także w odwołaniu od decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skarżący nie podważał dokonanego przez organ I instancji ustalenia, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145a § 1 kpa , gdyż sprawa o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie była wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego. Skoro skarżący w odwołaniu powołał w stosunku do decyzji zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to tym bardziej organ II instancji winien wnikliwie i należycie ustalić zakres żądania. Tymczasem Wojewoda [...] arbitralnie uznał, że pomimo wszystko wniosek dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 145a§1 kpa. Z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, że na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994r., IISA 1111/93, ONSA 1995r. Nr3, poz.120 ). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., IV S.A. 949/92, niepublikowany). Rzeczą organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego. Tak więc zastosowanie trybu przewidzianego art. 145 §1 kpa nastąpiło bez uzyskania jednoznacznego - w tym względzie - oświadczenia Zdzisława Zielińskiego. W przypadku wątpliwości co do zakresu żądania dopiero jednoznaczne oświadczenie skarżącego wyjaśniające, czy domaga się rozpatrzenia jego wniosku w trybie wznowienia postępowania, czy też wnosi o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, uprawniałoby organ do nadania pismu prawidłowego biegu. Zaniechanie tego obowiązku sprowadza się w istocie do naruszenia przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7-9 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przytoczonych powodów czyni zbędnym merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji. Dopiero przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie wniosek skarżącego, zasadnym będzie dokonanie ustaleń w zakresie zasadności żądania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwe organy wydadzą stosowne decyzję mając na względzie wyrażoną w niniejszej sprawie ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.