II SA/Bd 1383/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXVII/733/2013 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę. II SA/Bd 1383/14 UZASADNIENIE Rada Miejska w N. wydała w dniu [...] listopada 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków. Przedmiotowa uchwała stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w N. w złożonej skardze wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 8c w zw. z art. 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), poprzez nie ujęcie w obowiązującej taryfie rodzaju powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, z których odprowadzane są ścieki. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wskazaną uchwałą Rada Miejska w N., zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, która obowiązuje na terenie Gminy N. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. W taryfie tej określono m.in. cenę za odprowadzone ścieki z wód opadowych i roztopowych. Wskazano (pkt 4. III i Tabela 3), że w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków z wód opadowych i roztopowych ma zastosowanie dla odbiorców usług jedna taryfa jednoczłonowa składająca się z ceny wyrażonej w złotych za m/rok powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z których odprowadzane są do kanalizacji deszczowej ścieki z wód opadowych i roztopowych. Nie doprecyzowano pojęcia "powierzchnia zanieczyszczona o trwałej nawierzchni", co skutkuje niewłaściwym naliczeniem ceny za odprowadzenie ścieków z wód opadowych i roztopowych. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 8 c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), pod pojęciem ścieków rozumieć należy wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa zawiera wyliczenie przykładowe, a z uwagi na treść przepisów Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127, poz. 886 ze zm.), nakazującego ustalać taryfę w taki sposób, aby zawierała m.in. cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniająca rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, niezbędne jest doprecyzowanie rodzaju tej nawierzchni. Zdaniem skarżącej, do powierzchni o trwałej nawierzchni nie można zaliczać powierzchni dachów - co dotychczas praktykuje w swoich umowach Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w N., a jedynie powierzchnię o trwałej nawierzchni, jaką jest grunt. Określenie powierzchni jest bowiem możliwe na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Naliczenie zatem opłat za odprowadzanie ścieków postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika powierzchni dachów nie ma oparcia w przepisach prawa. Uchwała Rady Miejskiej powinna w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, aby wykluczyć możliwość dowolnej interpretacji przepisu przez KPWiK sp. z o.o., a w konsekwencji podejmowania działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a nawet osiągnięcie nieuzasadnionych korzyści. Niedoprecyzowany zapis w taryfie daje bowiem swobodę przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu w zakresie kształtowania treści indywidualnych umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne przedstawia radzie gminy do zatwierdzenia taryfy w celu sprawdzenia czy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i zweryfikowania pod względem celowości ich ponoszenia. Rada Miejska w N. nie zweryfikowała taryf pod względem zgodności z prawem. Spółdzielnia podała, że ma interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały. Podała, że przed złożeniem niniejszej skargi, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa: Organ nie udzielił odpowiedzi, wskazując, że z uwagi na złożoność sprawy załatwienie sprawy nastąpi w dodatkowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W art. 2 pkt 8c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zostało zdefiniowane pojęcie ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi jako wód opadowych i roztopowych, które należy rozumieć ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Kolejne zapisy przywołanego artykułu wskazują, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W związku z tym zaskarżona uchwała zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy. Przepisy te również określają zakres kompetencji rady gminy, z których wynika, że taryfy podlegają zatwierdzeniu. W niniejszej sprawie przedsiębiorstwo KPWiK sp. z o.o. przedstawiło taryfy sporządzone zgodnie z przepisami, które to zostały poddane weryfikacji przez Burmistrza Miasta i Gminy w myśl powołanych przepisów, została też zachowana wskazana powyżej procedura. Zatem Rada Miejska w N. nie miała żadnych podstaw prawnych do nie podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym bardziej dokonywać w uchwale zdefiniowania "powierzchni zanieczyszczonej o trwałej powierzchni". Dokonanie takiej czynności wymaga umocowania ustawowego, którego ustawodawca nie przewidział w przytoczonej ustawie. Jakakolwiek próba zdefiniowania wskazanego pojęcia byłaby właśnie naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji, należy uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, jak i interesu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w N. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków wydanej w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą" oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 127, poz. 886). Spór w przedmiotowej sprawie polega na tym, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w N. nie wprowadziła definicji powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, co powoduje dowolną interpretację przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy i zaliczenie do powyższego pojęcia przez Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w N. dachów. Powyższy przepis zalicza do ścieków - wprowadzanych do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa pojęcie powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni traktuje jako otwarty przykładowy katalog i wiąże je z miejscami powstawania tych ścieków (miasta, porty, lotniska, tereny przemysłowe, handlowe usługowe i składowe, bazy transportowe drogi i parkingi). Analiza treści zaskarżonej uchwały oraz załączników do niej potwierdza, że w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków z wód opadowych i roztopowych ma zastosowanie dla odbiorców usług taryfa jednoczłonowa składająca się z ceny wyrażonej w złotych za m²/rok powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, z których odprowadzane są do kanalizacji deszczowej ścieki z wód opadowych i roztopowych (załącznik nr 1 pkt III). Tabela nr 3 określa taryfową grupę odbiorców (gospodarstwa domowe, odbiorców przemysłowych i pozaprzemysłowych), wyszczególnienie (cenę za m² powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki z wód opadowych i roztopowych), cenę netto z VAT oraz stawkę, jednostkę miary. Zgodnie z § 2 pkt 10 rozporządzenia, cena za odprowadzone ścieki stanowi wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m³ odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową; do ceny dolicza się podatek od towarów i usług, w wysokości określonej odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu, taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowiąca załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały spełnia wymagania § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ określa rodzaje prowadzonej działalności; rodzaj i strukturę taryfy; taryfowe grupy odbiorców usług; rodzaje i wysokość cen i stawek opłat; warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe; warunki stosowania cen i stawek opłat. Ponadto, w taryfie wskazano na zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług (ust. 2). Taryfowe ceny i stawki opłat ustalone zostały w taki sposób, aby na ich podstawie i na podstawie zakresu i rozmiaru świadczonych usług możliwe było obliczenie należności za korzystanie z tych usług (ust. 3). Wysokość opłat za odprowadzanie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych ustalona została w oparciu o powierzchnię zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki z wód opadowych, jako iloczyn tej powierzchni wyrażonej w m², ilości miesięcy objętych rozliczeniem i ceny określonej w taryfie. Również taryfa spełnia wymagania § 5 pkt 4 rozporządzenia. Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Wobec powyższego, zatwierdzona taryfa nie określa zakresu terenów, których dotyczy przepis art. 2 pkt 8 lit. c ustawy. Posługuje się wyłącznie terminologią ustawową, stanowiąc o odprowadzaniu opadowych i roztopowych ścieków z terenów zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Brak wobec tego postaw do postawienia zarzutu, że zatwierdzająca taryfę uchwała narusza art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, skoro nie wprowadza regulacji modyfikującej definicję ustawową ani nie określa rodzaju terenu, uznawanego za teren utwardzony, w sposób modyfikujący czy uzupełniający katalog wymieniony przykładowo w definicji ustawowej. Problem w przedmiotowej sprawie wiąże się natomiast z niewłaściwym stosowaniem przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy przez Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w N. przy zawieraniu umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 1a.). Sąd mając na uwadze, że ocena poprawności ww. umów wykracza poza właściwość sprawy administracyjnej, a przez to i sądu administracyjnego, to dostrzega potrzebę wykładni przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy odnośnie pojęcia "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" i stwierdza, że dachy budynków nie stanowią tej powierzchni. Pogląd powyższy został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2612/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej powierzchni. Wskazuje to na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Naliczenie zatem opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m² powierzchni dachów nie miało oparcia w przepisach prawa. Powyższy pogląd został przyjęty też w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, LEX nr 746923). W tym stanie rzeczy Sad działając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.