II SA/Bd 1384/14

Dnia 9 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. S., S. S., J. S.-K., Z. K.-S., L. K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją nr [...]r. Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku K. S., S. S., J. S.-K., Z. K.-S. i L. K., dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia stałego dla działki nr ew. 180/13 w [...], przebiegającej wzdłuż drogi prywatnej na dz. ew. nr 180/15. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że dnia [...] r. do Starosty [...] (przekazany według właściwości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...]r.) wpłynął wniosek K. S., S. S., J. S.-K., Z. K.-S. i L. K. z dnia [...] r. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia stałego dla działki nr ew. 180/13 w [...] przebiegającej wzdłuż drogi prywatnej dz. ew. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony i zgodnie z art. 148 § 1 i 2 podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu, wnioskodawcy niewątpliwie dowiedzieli się o dokonanym zgłoszeniu przedmiotowego ogrodzenia w piśmie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...]r. Sprawa dotycząca wykonania ogrodzenia na terenie działki nr 180/13 prowadzona była pod znakiem sprawy [...] zgodnie z procedurą przewidzianą dla tego rodzaju robót budowlanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) tj. poprzez dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Odnosząc się do uwag dotyczących pominięcia stron postępowania w procedurze przyjęcia zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyjaśniono, że w praktyce dokonanie zgłoszenia prowadzi do uzyskania tzw. milczącej zgody organu administracji publicznej, który nie wnosząc w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia - sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej, akceptuje zastosowanie względem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego uproszonego trybu postępowania. Jak wskazano, istotną modyfikacją w stosunku do ogólnych reguł postępowania jest ograniczenie kręgu stron jedynie do podmiotu dokonującego zgłoszenia, a czynny udział inwestora sprowadza się do niezbędnego minimum wynikającego z formalnych aspektów zgłoszenia i dotyczy tylko tego podmiotu. W tym kierunku zmierza zresztą orzecznictwo. W szczególności w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/G1 120/09 - podniesiono, że w postępowaniu zgłoszeniowym wyłączyć należy zastosowanie art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest powiadomić o wszczęciu postępowania (z urzędu czy na wniosek) osoby będące stronami postępowania. Oznacza to, iż po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ustala kręgu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotów, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Sprawa zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych może zakończyć się milczącą akceptacją organu w wyniku upływu przewidzianego 30-dniowego terminu, a nie można uznać za racjonalne działanie organu, ustalanie kręgu potencjalnych stron na ewentualny przypadek wniesienia sprzeciwu wskutek wydania decyzji administracyjnej. Nie można zaś uznać, że oznaczenie stron możliwe jest po wniesieniu sprzeciwu, gdyż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., jako jeden z elementów formalnych decyzji wymienione jest oznaczenie stron postępowania. Reasumując organ stwierdził, że ustawodawca wprowadzając instytucję zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, wykluczył w tym postępowaniu udział innych podmiotów poza inwestorem, a możliwość odwołania od decyzji administracyjnych mają jedynie strony postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że sprawa dotycząca zgłoszenia ogrodzenia działki nr 180/13 w miejscowości [...] prowadzona pod znakiem [...] nie zakończyła się wydaniem prawomocnej decyzji administracyjnej należało orzec o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili organowi bezczynność, zaniechanie działania, pomijanie wniosków i żądań w rozumieniu k.p.a., a także wskazali, że decyzja pomija wcześniejsze wnioski odwołujących się zgłaszane w rozpatrywanej sprawie. Odwołujący nie zgadzają się z pokrętnym tłumaczeniem oraz wyjaśnieniem tzw. "milczącej zgody" organu administracji. Wskazali, że z zebranego materiału dowodowego - pism własnych organu wynika milcząca zgoda organu polegająca na braku sprzeciwu w terminie 30 dni i po okresie 30 dni, w wyniku tej "milczącej zgody" - inwestor "po prostu buduje z braku sprzeciwu organu". Ponadto wnioskodawcy oświadczyli, iż w terminie liczonym od dnia 1.03.2008 r. złożyli wniosek do Starosty [...], na który do dnia dzisiejszego nie uzyskali odpowiedzi – co w ich ocenie jest bezczynnością i przewlekłością postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucili również "mijanie się organu z faktami", albowiem nie jest prawdą, że organ nie zakończył postępowania prawomocną decyzją, podczas gdy organy nadzoru budowlanego - PINB oraz informowany bezpośrednio organ administracyjno - budowlany Starostwa Powiatowego Wydział Budownictwa, miały obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla legalizacji już wykonanych robót budowlanych, co nie powinno się odbyć z pominięciem wniosków zgłaszanych przez odwołujących się - art. 61 k.p.a., np. jedno z licznych pism z 21.07.2008 r., 3.12.2007 r., itd. W konsekwencji, zdaniem skarżących doszło do naruszenia reguł dowodowych zawartych w art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organ architektoniczno-budowlany nie dostrzegając uchybień proceduralnych i nie odnosząc się do konkretnych zarzutów skarżących, poprzestał na samym odpisywaniu bez wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze powyższe odwołujący się stwierdzili, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 10 lipca 2003 r., w przypadku przeprowadzania podziału na wniosek właściciela, dokonywanego na podstawie planu miejscowego, nie określającego zasad wydzielania działek pod drogi publiczne - a dokładnie taki stan rzeczy miał miejsce w tej sprawie, linie rozgraniczające drogi publiczne, niezbędne do ich wydzielenia, mogły zostać określone w koncepcji zagospodarowania nieruchomości przedłożonej przez wnioskodawcę podziału. Koncepcja ta pełniła rolę dokumentu szczegółowego określającego zasady podziału nieruchomości pod drogi publiczne. Jej zgodność z planem miała się wyrażać jedynie w tym, że przygotowując ją należało "uwzględniać" jego ustalenia w art. 93 ust. 6 u.g.n. i w oparciu o koncepcję zagospodarowania nieruchomości przedstawioną przez wnioskodawcę w 2000 r. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda w ogóle nie badał przebiegu postępowania podziałowego, w szczególności nie ocenił, czy projekt podziału działki przedłożony przez inwestora był wystarczający do rozpoznania sprawy w trybie art. 93 ust. 6 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) i czy spowodował wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne w tym trybie. Jest to istotne tym bardziej, że znajdujący się w aktach projekt podziału niewątpliwie określa linie rozgraniczające, w których zawiera się układ komunikacyjny . Wydzielenie dziatek pod drogę zgodnie podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. dopuszczał też plan ogólny z 1994 r., tymczasem w otaczającym obszar tej zmiany planie ogólnym z 1994 r. dla terenów działalności gospodarczej, funkcję uzupełniającą mogły stanowić drogi dojazdowe (zob. Zasady interpretacji ustaleń realizacyjnych planu z 1994 r.). W ocenie odwołujących się, dla analizy decyzji podziałowej nie bez znaczenia pozostaje również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, ale w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ z treści tego przepisu wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Podsumowując skarżący stwierdzili, że decyzję Starosty B[...] nr [...] r. uważają za bezzasadną z uwagi na terminowe zgłoszenie i wnioskowanie o udział stron zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już w 2007 r. do organu wydającego obecną decyzję. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo umarzając postępowanie administracyjne w sprawie złożonego w niniejszej sprawie wniosku. Jest to zgodne z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, bowiem w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1901/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Organy administracji doszły bowiem do zasadnego wniosku, że wnioskodawca żądał wznowienia w sprawie, w której nie tylko nie wydano decyzji ostatecznej, lecz także, że nigdy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, które mogłoby zostać wznowione. Ocena ta była zasadna i dawała podstawę do umorzenia postępowania" i dalej "Ugruntowany jest pogląd w orzecznictwie i piśmiennictwie, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Żeby jednak do takich ocen mogło dojść, organ do którego podanie wpłynęło musi wcześniej podjąć szereg czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego (poczynając od badana wymagań formalnych pisma, dalej ustalających czy wniosek dotyczy w ogóle sprawy administracyjnej, dalej jaki jest jego przedmiot, następnie zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, itd.). Wynik tych wstępnych badań daje dopiero możliwość formułowania dalszych wniosków procesowych. Jeśli zatem organ już na tym etapie, po ocenie treści żądania określonego we wniosku, dostrzega brak przedmiotu sprawy administracyjnej, winien postępowanie umorzyć". W skardze do sądu skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest przyzwoleniem na zmianę zagospodarowania przestrzennego. Nawiązali też do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1.08.2000 r., nr 198/2000. Strony skarżące polemizowały też ze stwierdzeniem organu w przedmiocie "milczącej zgody". Stwierdzili, że swoją decyzją organ zaakceptował projekt pozwolenia na budowę bez uzgodnienia zjazdu. Zdaniem skarżących organ powinien wnieść sprzeciw do zgłoszonej inwestycji, podnosząc jednocześnie, iż inwestor wybudował ogrodzenie przed zgłoszeniem. Starosta przyjął zgłoszenie do istniejącej budowli, oddanej do częściowego użytkowania w 2002 r. budowy nie zakończonej, bo nie posiadającej wejścia i wjazdu, bez wpisu do ksiąg wieczystych. Zarzucono też bezczynność organu administracji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wnieśli o połączenie wszystkich toczących się z ich udziałem spraw w jedną. Nawiązali ponadto do postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] wyrażającego opinię w sprawie włączenia komunikacyjnego oraz wjazdu na działkę nr 180/13 z drogi gminnej. Zarzucono uchybienia w toczących się postępowaniach w przedmiocie gospodarki przestrzennej. Strony skarżące zakwestionowały podstawy prawne w zakresie budowania ogrodzenia i sprzeczność z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Powołano się przy tym na dowody zebrane w sprawie budowy "wiaty na drewno". Zgłoszony został ponadto wniosek o uznanie zgłoszenia jako bezprawnego; zarzucono również brak przepływu informacji między organami. Skarżący złożyli również wniosek o przesłuchanie Wicestarosty i osoby pełniącej obowiązki Dyrektora Wydziału Budownictwa, działającej z upoważnienia Starosty (pismo z dnia [...] r.) oraz przeprowadzenie dowodu na okoliczność przyjęcia zgłoszenia, który ostatecznie wycofała skarżąca J. S. – K. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi na decyzje skutkować może wyłącznie ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego w drodze uchylenia aktu, bądź stwierdzenia jego nieważności w razie stwierdzenia wad z art. 156 k.p.a., naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia reguł procedury administracyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczącego zgłoszenia budowy ogrodzenia stałego dla działki nr ew. 180/13 w Łochowie, przebiegającej wzdłuż drogi prywatnej na dz. ew. nr 180/15. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wymienionym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. Zdaniem sądu administracyjnego w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy, przywołany w motywach zaskarżonej decyzji, prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że sporne ogrodzenie zrealizowano na podstawie zgłoszenia, które jak słusznie stwierdziły organy orzekające w sprawie, w praktyce prowadzi do uzyskania tzw. milczącej zgody organu administracji publicznej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, bez wszczynania postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Sprawa dotycząca wykonania ogrodzenia na terenie działki nr 180/13 prowadzona była pod znakiem sprawy: [...] zgodnie z procedurą przewidzianą dla tego rodzaju robót budowlanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) tj. poprzez dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Polega ona na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 341). Jedną z przesłanek pozytywnych dopuszczalności wznowienia postępowania, oprócz wskazanych powyżej podstaw, jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, o czym stanowi expressis verbis art. 145 § 1 k.p.a. ab initio. Decyzje ostateczne to rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej, od których zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. nie przysługuje odwołanie. Przy czym o rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną nie decyduje nazwa nadana czynności przez organ administracji, tylko materialna i formalna strona czynności, która jest podstawą do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. T. IX, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 251 oraz podana tam literatura). Zakończenie sprawy decyzją ostateczną podlega badaniu w stadium wszczęcia postępowania, którego zadaniem pozostaje ustalenie dopuszczalności prowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, którego wydanie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.), na które przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych albo podmiotowych. Pośród przyczyn przedmiotowych wskazuje się w doktrynie, oprócz złożenia żądania po upływie terminu, wyłączenia tego trybu przez przepisy szczególne, brak zakończenia postępowania decyzją ostateczną (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 743-744, B. Adamiak, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. T. IX, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 259). O umorzeniu postępowania administracyjnego ustawodawca stanowi natomiast w art. 105 § 1 k.p.a., uzależniając wydanie decyzji tego rodzaju od bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, lex nr 611777). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania byłoby uzasadnione w sytuacji wadliwego wszczęcia postępowania o wznowienie (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 576). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że nie zaistniała w niej pozytywna przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci wydania decyzji ostatecznej. Organy administracji doszły bowiem do zasadnego wniosku, że wnioskodawca żądał wznowienia w sprawie, w której nie tylko nie wydano decyzji ostatecznej, lecz także, że nigdy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, które mogłoby zostać wznowione. Ocena ta była zasadna i dawała podstawę do umorzenia postępowania, nie było zatem podstaw do uchylania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku była więc jedynie kwestia, w jakiej formie organ ma odnieść się do żądania wznowienia postępowania w sprawie, w której nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawą prawną umorzenia postępowania stanowi art. 105 k.p.a. zgodnie z którym, w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć przy tym różne postacie, ale w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wznowienia w sprawie, w której nie tylko nie wydano decyzji ostatecznej, lecz także - nigdy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, które mogłoby zostać wznowione. Zgłoszenie (oświadczenie) inwestora o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych (w tym przypadku budowy ogrodzenia stałego) jako takie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem, skutkująca wniesieniem sprzeciwu, w drodze decyzji po uzyskaniu waloru ostateczności, mogłaby stać się przedmiotem żądania wznowienia postępowania. Brak procesowej reakcji organu po zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego nie oznacza z kolei, że organ podjął jakąkolwiek decyzję administracyjną. Jeżeli chodzi zaś o skutki robót wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, właściwym do rozpatrzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami są organy nadzoru budowlanego. Reasumując stwierdzić należy, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia [...] r., dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia stałego dla działki nr ew. 180/13 w [...] przebiegającej wzdłuż drogi prywatnej dz. ew. nr 180/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, nie ma w ogóle przedmiotu, a zatem nie ma ani podstaw, ani potrzeby odnoszenia się do tego wniosku w formie przewidzianej w art. 149 § 1 k.p.a. Po ocenie treści żądania określonego we wniosku, organ słusznie dostrzegł brak przedmiotu sprawy administracyjnej, co skutkowało umorzeniem postępowania. Inne wnioski i zarzuty skarżących nie mogły być przedmiotem analizy, gdyż nie pozostawały w związku z rozpoznawaną sprawą. Nie miała też wpływu na wynik postępowania inicjatywa dowodowa, w postaci przesłuchania zawnioskowanych przez skarżących świadków. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji.