II SA/Bd 1384/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mateusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. decyzją z [...] czerwca 2021 r nr [...] wyznaczył pasiekę zlokalizowaną w miejscowości S., działka [...], [...] należącą do J. S. (tj. Skarżącego) jako ognisko choroby - zgnilca amerykańskiego pszczół oraz w związku ze stwierdzeniem choroby nakazał: 1. prowadzenie nadzoru zdrowia pszczół poprzez: a. obserwację stanu zdrowia i zachowania zwierząt, b. zwrócenie uwagi na nietypowe upadki oraz inne objawy poważnej choroby c. zmiany w parametrach produkcji w pasiece, 2. prowadzanie kontroli stanu zdrowia utrzymywanych zwierząt przez lekarza weterynarii, z częstotliwością proporcjonalną do ryzyka stwarzanego przez występującą chorobę, w ramach programu nadzoru sprawowanego przez właściciela pasieki, 3. udostępniania pasieki w celu sprawowania urzędowego nadzoru ze strony Powiatowego Lekarza Weterynarii, 4. wprowadzenie odpowiednich środków zapobiegawczych w celu zapewnienia, aby w trakcie wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji produktów pochodzenia zwierzęcego tj. produktów pszczelich, takie produkty nie powodowały rozprzestrzeniania się choroby - zgnilca amerykańskiego pszczół. Jednocześnie organ zakazał przemieszczania i transportu utrzymywanych zwierząt (pszczół) z ogniska choroby w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się choroby. W uzasadnieniu organ wskazał, że otrzymał wynik badania z [...] czerwca 2021 r. wykonanego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B. wskazujący na zarażenie 3 uli w pasiece Skarżących bakterią Paenibacillus larvae, czyli bakterią wywołującą chorobę - zgnilec amerykański pszczół. Po dokonanym przeglądzie pasieki i pobrano próbki z 11 uli uznanych za podejrzane o ww. chorobę. Wszystkie pobrane wycinki uzyskały pozytywny wynik badania w kierunku zgnilca amerykańskiego pszczół. W związku z tym organ uznał pasiekę Skarżącego za ognisko ww. choroby. Organ wskazał, że w oparciu o art. 1 pkt 4 - 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1882 z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie stosowania niektórych przepisów dotyczących zapobiegania chorobom oraz ich zwalczania do kategorii chorób umieszczonych w wykazie oraz ustanawiające wykaz gatunków i grup gatunków, z którymi wiąże się znaczne ryzyko rozprzestrzeniania się chorób umieszczonych w tym wykazie (Dz. Urz. UE L 308 z 04.12.2018 r.) oraz zgodnie z treścią załącznika do tego rozporządzenia zgnilec amerykański pszczół został zaliczony do chorób kategorii D, w stosunku do których potrzebne są środki, aby zapobiec jej rozprzestrzenianiu się z uwagi na jej wystąpienie w Unii lub przemieszczanie między państwami członkowskimi oraz do kategorii E - w odniesieniu do której zachodzi konieczność nadzoru w Unii Europejskiej. Organ podniósł, że w treści art. 9 ust. 1 lit d – e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt (,,Prawo o zdrowiu zwierząt") wskazane zostały przepisy, które należy stosować w przypadku stwierdzenia choroby zaliczanej zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/1882 do kategorii D i kategorii E. W związku z powyższym na podstawie art. 24, art. 25 ust 1 - 2, art. 26 w związku z art. 9 ust. 1 lit. d oraz lit e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 konieczne jest przeprowadzanie kontroli stanu zdrowia pszczół w pasiece przez właściciela gospodarstwa pasiecznego w ramach programu nadzoru sprawowanego przez właściciela. Program nadzoru powinien być realizowany pod urzędowym nadzorem sprawowanym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii . Na podstawie art. 124 ust. 1 lit. a) art. 125 ust 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 organ zakazał przemieszczania oraz transportu utrzymywanych zwierząt (pszczół) z ogniska choroby aby takie przemieszczenie nie powodowało rozprzestrzeniania się choroby. Z kolei na podstawie art. 166 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 nakazano wprowadzenie odpowiednich środków zapobiegawczych w celu zapewnienia, aby w trakcie wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji produktów pochodzenia zwierzęcego tj. produktów pszczelich, takie produkty nie powodowały rozprzestrzeniania się choroby - zgnilca amerykańskiego pszczół. W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił, że nie skontrolowano pasiek w promieniu 6 kilometrów, co może skutkować rozprzestrzenieniem się choroby, a po wyleczeniu pszczół i odkażeniu pieczyska ponownym jego zainfekowaniu. Zdaniem Skarżącego nakazane prowadzenie nadzoru pszczół poprzez ich obserwację oraz wprowadzenie odpowiednich środków zapobiegawczych nie spowodują zatrzymania choroby. Odwołujący wskazał na kwestię braku odszkodowania. Podniósł, że według Powiatowego Lekarza Weterynarii przedmiotowa choroba nie jest obecnie zwalczana z urzędu i nie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2016 r. Choroba podlega tylko zgłoszeniu, a za rodziny i sprzęt nie należy się odszkodowanie. Odwołujący podniósł, że rozporządzenie jest w [...] różnie intepretowane. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie zgnilca amerykańskiego pszczół. Ten akt prawny ma zastosowanie jedynie do chorób zwierząt zwalczanych z urzędu. De lege lata żadna norma prawna nie kwali?kuje zgnilca amerykańskiego, jako choroby którą należy zwalczać z urzędu. W sprawie mają natomiast zastosowanie wskazane przez organ I instancji przepisy prawa europejskiego. Organ odwoławczy podniósł, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest to, czy w toku postępowania kontrolnego kontrolowano pasieki w promieniu 6 km. Taki obowiązek spoczywał na organach administracji weterynaryjnej w nieobowiązującym już stanie prawnym. Organ wskazał, że wprowadzone nakazy i zakaz w żaden sposób nie naruszają zasady proporcjonalności. Organ zastosował adekwatne i niezbyt uciążliwe środki. Orzeczony zakaz ma charakter prewencyjny. Skarżący zaś w żaden sposób nie uzasadnił, że zastosowane środki nie spowodują zatrzymania choroby. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku zwalczania choroby z urzędu nie jest przewidziane odszkodowanie. W skardze do sądu J. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Skarżący podniósł, że z powodu błędnej kwalifikacji choroby nie zostały nakazane odpowiednie środki przewidziane w przepisach. Zarzucił, że nie zostały pobrane próbki ze wszystkich uli – pobrano próbki jedynie z 11 na 46 pni pszczelich. Skarżący podniósł także, że wskutek nakazania jedynie nadzoru pszczół choroba rozwinęła się tak, że był zmuszony zlikwidować wszystkie rodziny pszczele, łącznie ze sprzętem i drewnianymi ulami, których nie można skutecznie zdezynfekować. Skarżący wskazał, że zgodnie z pismem Głównego Lekarza Weterynarii do Prezydenta [...] Związku Pszczelarskiego z dnia [...] lipca 2021 r. zgnilec amerykański pszczół miał być traktowany jak choroba zwalczana z urzędu. Także Dyrektor Departamentu Hodowli Zwierząt (Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) w piśmie z [...] lipca 2021r do Głównego Lekarza Weterynarii stwierdziła, że "rozpoczęcie stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniającego i uchylającego niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt (...) nie spowodowało jednoczesnej derogacji przepisów z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020, poz. 1421) oraz przepisów wydanych na podstawie tej ustawy. Zgodnie z ww. ustawą zgnilec amerykański pszczół jest chorobą podlegającą obowiązkowi zwalczania w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2016 r." Wobec tego Skarżący wniósł o przyznanie odszkodowania z tytułu poniesionych strat na postawie art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że kwestii ilości pobranych próbek do badań (które zostały pobrane z 11 na 27 zasiedlonych z 46 uli w pasiece) Skarżący nie powiązał z żadnych konkretnym zarzutem. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że zgnilec amerykański pszczół nie jest chorobą zwalczaną z urzędu, a jedynie objętą nadzorem organów administracji weterynaryjnej. Opisana przez Skarżącego w skardze sytuacja jest zaś skutkiem jego zaniedbań w wykonaniu nałożonych obowiązków. Organ podkreślił także, że orzekanie o odszkodowaniu nie leży w zakresie jurysdykcji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska organu. Słusznie organ wskazuje, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Jak wynika bowiem z art. 49 ust. 1 i ust. 8 wskazanej ustawy odszkodowania za rodziny pszczele zabite z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej ustala w drodze decyzji powiatowy lekarz weterynarii. Decyzja ta jest ostateczna, a posiadacz decyzji niezadowolony z tej decyzji może, w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu rejonowego. Tak więc to sąd powszechny a nie sąd administracyjny jest właściwy do kontroli ewentualnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Słusznie natomiast podnosi Skarżący, że obowiązywanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniającego i uchylającego niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt") – zwane dalej "rozporządzeniem (UE) 2016/429", nie skutkuje automatyczną derogacją przepisów z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020, poz 1421) oraz przepisów wydanych na podstawie tej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie (UE) 2016/429 nie zastępuje całego ustawodawstwa krajowego w dziedzinie zdrowia zwierząt. Jak wskazuje motyw 179 podjęcia rozporządzenia (UE) 2016/429 – jego celem jest ustanowienie przepisów w zakresie zdrowia zwierząt w odniesieniu do zwierząt, materiału biologicznego, produktów pochodzenia zwierzęcego, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych w zakresie, w jakim nie są one uregulowane innymi przepisami szczególnymi Unii, oraz w odniesieniu do innych przedmiotów, za pośrednictwem których może dochodzić do rozprzestrzeniania przenośnych chorób zwierząt, nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii poprzez wspólne i skoordynowane ramy prawne w zakresie zdrowia zwierząt. Jednocześnie w motywie 179 podkreślono, że "Unia może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule, niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tych celów". Na pomocniczy charakter rozporządzenia (UE) 2016/429 odnośnie likwidacji chorób wskazuje motyw 70 tego rozporządzenia zgodnie z którym "istnieją choroby będące przedmiotem zainteresowania Unii, co do których nie jest jednak niezbędne wymaganie od państw członkowskich, aby je zlikwidowały. Państwa członkowskie powinny mieć swobodę ustanowienia nieobowiązkowych programów likwidacji takich chorób, jeżeli uznają, że taka likwidacja jest dla nich istotna". Tak więc nie jest wykluczone, że pewne choroby zwierząt, pomimo że nie podlegają likwidacji w ramach regulacji unijnych, mogą podlegać likwidacji na szczeblu krajowym. Skutkuje to możliwością powstania takiej sytuacji, że niezależnie od konieczności wypełniania obowiązków wynikających z prawodawstwa krajowego (które może przewidywać drastyczniejsze działania niż np. tylko obserwacja stanu zdrowia zwierząt) organy inspekcji weterynaryjnej będą musiały wypełnić obowiązki wynikające z prawodawstwa unijnego. Należy zatem zauważyć, że zaskarżona decyzja jest wynikiem działania organów w tym zakresie, do którego odnoszą się przepisy rozporządzenia (UE) 2016/429. W tym względzie należy wskazać, że jak słusznie zauważył organ zgodnie z art. 1 pkt 4 - 5 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1882 z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie stosowania niektórych przepisów dotyczących zapobiegania chorobom oraz ich zwalczania do kategorii chorób umieszczonych w wykazie oraz ustanawiające wykaz gatunków i grup gatunków, z którymi wiąże się znaczne ryzyko rozprzestrzeniania się chorób umieszczonych w tym wykazie (Dz. Urz. UE L 308 z 04.12.2018 r.) oraz zgodnie z treścią załącznika do tego rozporządzenia zgnilec amerykański pszczół został zaliczony do chorób kategorii D, w stosunku do których potrzebne są środki, aby zapobiec jej rozprzestrzenianiu się z uwagi na jej wystąpienie w Unii lub przemieszczanie między państwami członkowskimi (tj. środki do których odsyła w art. 9 ust. 1 lit. d) rozporządzenie (UE) 2016/429) oraz kategorii E - w odniesieniu do której zachodzi konieczność nadzoru W Unii Europejskiej (tj. środki, do których odsyła art. 9 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) 2016/429). Należy przy tym zauważyć, że w ww. kategoriach D i E nie ma odesłania (poprzez art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 2016/429) do art. 61 rozporządzenia (UE) 2016/429), który w ust. 1 lit. b) przewiduje środek zwalczania chorób w postaci uśmiercenia i usunięcia lub uboju zwierząt, które mogą być zakażone lub mogą przyczyniać się do rozprzestrzeniania się choroby umieszczonej w wykazie. Sąd nie stwierdził, aby przewidziane w zaskarżonej decyzji środki wykroczyły poza dopuszczalny zakres działania organu, przewidziany przepisami unijnymi, odpowiedni dla chorób kategorii D+E. Z tego względu skargę należy uznać za niezasadną. Odrębną kwestią - pozostającą poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie - jest natomiast ocena, czy organy inspekcji weterynaryjnej podjęły właściwe działania i nie uchyliły się od podjęcia rozstrzygnięć wymaganych według prawa krajowego tj. stosownie do przepisów podjętego już po wejściu w życie rozporządzenia (UE) 2016/429 - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie zwalczania zgnilca amerykańskiego pszczół. Brak podjęcia działań przez organ inspekcji weterynaryjnej w tym zakresie można ewentualnie rozważać w kontekście bezczynności organu z punktu widzenia obywatela wywodzącego swój interes prawny z gwarantowanego przepisem art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - prawa do odszkodowania. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 rozporządzenia z 11 lipca 2016 r. nakaz zabicia pszczół jest tyko jednym z możliwych środków likwidacji choroby, podejmowanym przez powiatowego lekarza weterynarii w zależności od jego oceny, uwzględniającej porę roku, liczbę rodzin pszczelich w pasiece, zaawansowanie rozwoju choroby, kondycję i wielkość rodzin pszczelich oraz stan techniczny uli i rodzaj materiału, z którego zostały one wykonane. Wbrew zatem stanowisku Skarżącemu nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie czy to na podstawie przepisów unijnych czy to na podstawie przepisów krajowych obowiązkowo i niejako automatycznie powinien być wydany nakaz zabicia pszczół u których stwierdzono występowanie choroby zgnilca amerykańskiego pszczół. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Sąd oddalił skargę.