II SA/Bd 139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2009r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 roku w przedmiocie zmiany regulaminu Rady Gminy [...] oddala skargę. II SA/Bd 139/09 UZASADNIENIE Rada Gminy G. uchwałą z dnia [...] nr [...] zmieniła uchwałę własną nr [...] z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Rady Gminy. Wprowadzane zmiany, dotyczące zabierania głosu przez radnych w trakcie sesji a także osoby z publiczności, organ uzasadnił dążeniem do usprawnienia przebiegu obrad sesji. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców i Miłośników P. nad B. podnosząc iż uchwała narusza interes prawny i uprawnienia mieszkańców Gminy G. do swobodnego dostępu do organów administracji publicznej i publicznego wypowiadania się w interesie własnym i grupy mieszkańców. Przyjęte zmiany, zdaniem strony skarżącej, w znaczny sposób ograniczają dotychczasowe uprawnienia mieszkańców, nakładając na nich dodatkowe wymogi i formalności administracyjne, które nie gwarantują w żaden sposób poszerzenia dotychczas obowiązujących uprawnień. Strona skarżąca zakwestionowała § 22 ust. 1 omawianej uchwały, stanowiący, iż Przewodniczący obrad może udzielić głosu osobie spośród publiczności, po wcześniejszym zapisaniu się do głosu z podaniem celu wystąpienia. Zażądała jednocześnie przywrócenia dotychczasowego brzmienia tego przepisu tj. "Przewodniczący obrad może udzielić głosu osobie spośród publiczności..." W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zwróciła uwagę, iż w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stosowaniu prawa miejscowego. Wywiodła, iż brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał świadczy o brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Rada Gminy wskazała również, iż zapis ustawowy dotyczący jawności organów gminy nic nie mówi o prawie zabierania przez obywateli głosu na sesji, co, zdaniem Rady, wyłącza mieszkańców z czynnego udziału w obradach. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż kwestionowany przez stronę skarżącą zapis nie uszczupla – zgodnie z aktami prawnymi wyższego rzędu, uprawnień mieszkańców gminy – ale wychodzi naprzeciw ich oczekiwaniom. Dodanie bowiem zapisu "po wcześniejszym zapisaniu się do głosu, z podaniem celu wystąpienia" daje przewodniczącemu dodatkowe narzędzie umożliwiające uwzględnienie i udzielenie głosu mieszkańcom w sprawach istotnych i ważnych. Zapis ten pozwala na porządkowanie dyskusji i nie dopuszcza do głosu obywateli, którzy dezorganizują obrady. Rada Gminy wywiodła ponadto, iż jej zdaniem strona skarżąca nie ma legitymacji do występowania w niniejszej sprawie, gdyż nie wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że nie narusza on prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 179 ust. 4 Konstytucji RP ustrój jednostek samorządu terytorialnego określa ich statut. W myśl art. 22 ustawy o samorządzie gminnym Statut reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, a więc, zgodnie z treścią art. 11 a omawianej ustawy rady gminy oraz wójta ( burmistrza, prezydenta). Nie można mieć wątpliwości co do tego, że organizacje społeczne tego kryterium nie spełniają. W związku z tym wprowadzanie do aktu prawnego o charakterze ustrojowym rozwiązań mających gwarantować im uprawnienia do wypowiadania się na sesjach rady w sprawach gminy nie jest rozwiązaniem niezbędnym. Dlatego też wprowadzenie do Statutu kwestionowanych rozwiązań porządkujących w żadnym razie nie ogranicza uprawnień członków społeczności lokalnej w zakresie sprawowania władzy. W obowiązującym systemie są one wytyczone przez treść art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego "władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu" i ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio". Doniosłą regułę zawiera także art. 16 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacja ustawodawcza uwzględniać winna także wyrażone w art. 163 Konstytucji domniemanie wykonywania przez samorząd terytorialny " zadań publicznych" niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, jak również przywołaną już treść art. 169 Konstytucji. Rozwinięciem norm konstytucyjnych jest między innymi art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum)lub za pośrednictwem organów gminy". Powyższe regulacje wskazują jednoznacznie na to, że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym - do wyborów i referendum - udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia "za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r, sygn. II SA/Ol 737/08).Sąd w tym składzie w całości podziela ten pogląd oraz argumenty go uzasadniające. Dlatego też wprowadzenie do Statutu rozwiązań doprecyzowując sposób i formę wypowiadania się przez mieszkańców gminy na sesjach rady nie mógł być uznany za naruszający prawo. Dlatego też nie dopatrzywszy się z urzędu innych naruszeń prawa w zaskarżonym akcie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.