II SA/Bd 1394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D. kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) J. D. kwotę [...]( [...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 pkt 14, art. 7 pkt 14, art. 18 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; prawidłowo t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508, dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub "ups"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącej J. D. przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, wskazując jednocześnie, że odmowa udzielenia pomocy dotyczy odbudowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na regulacje ustawy o pomocy społecznej oraz "Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń niosących znamiona klęsk żywiołowych", ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionych pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLIiZK-IV-775-20/2017 (dalej powoływanych jako "Zasady"), wskazał że w sprawie brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na odbudowę budynku gospodarczego – stodoły, zniszczonego zgodnie z oceną uszkodzeń budynku z dnia [...] sierpnia 2017 r. w 73% i rozebranego na podstawie nakazu rozbiórki, gdyż skarżąca jako wnioskodawczyni i osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenie tj. właścicielka przedmiotowego budynku (pkt III ppkt 4 Zasad) nie prowadziła w dniu nawałnicy i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem [...], gdzie znajduje się stanowiące jej własność gospodarstwo w skład którego wchodzi budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze (w tym chlew) i rozebrana stodoła, jako że z przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych i zeznań świadków wynika, że skarżąca przebywa poza granicami kraju i gospodarstwo to nie stanowi jej centrum życiowego, a zatem nie zamieszkuje ona wspólnie i nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego z mieszkającymi w gospodarstwie K. D. - bratem skarżącej i jej pełnomocnikiem w sprawie, żoną K. D. - A., ich dwóją dzieci oraz matką skarżącej i K. D. - H., posiadającą osobistą służebność mieszkania w budynku mieszkalnym położonym w gospodarstwie, a tym samym skarżąca nie stanowi z nimi rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups. Organ stwierdził również, że przedmiotowy budynek gospodarczy, który związany był z prowadzonym przez brata skarżącej gospodarstwem rolnym, stanowiącym własność skarżącej, nie służył niezbędnym potrzebom bytowym rodziny, gdyż po pierwsze gospodarstwo rolne prowadzone jest w imieniu i na rzecz skarżącej, a po drugie dotychczasową funkcję budynku gospodarczego, po jego rozebraniu, przejęły pozostałe usytuowane w gospodarstwie skarżącej budynki gospodarcze, co oznacza że zarówno skarżąca oraz spokrewnione z nią osoby poradzili sobie samodzielnie ze skutkami nawałnicy. Jednocześnie organ podkreślił, powołując się na przepis art. 102 ust. 1 ups i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), że wnioskowana pomoc nie przysługuje również matce skarżącej, nawet przyjmując że należy ona do kategorii osób uprawnionych do świadczenia (co nie odpowiada treści pkt III ppkt 4 Zasad), gdyż to skarżąca (a nie jej matka) wystąpiła o przyznanie pomocy, działając wyłącznie we własnym interesie prawnym, a nie za zgodą matki skarżącej, czy też innego członka jej rodziny, zamieszkującego w gospodarstwie. Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie wnioskowane świadczenie nie przysługuje ani skarżącej, ani też jej matce czy innemu członkowi jej rodziny zamieszkującemu w gospodarstwie, albowiem z wnioskiem o jego przyznanie, jako osoba uprawniona, wystąpiła skarżąca, która na co dzień zamieszkuje poza granicami kraju, a przedmiotowy budynek służył na potrzeby prowadzonego na jej rzecz i w jej imieniu przez K. D. (pełnomocnika i brata strony) gospodarstwa rolnego skarżącej, zaś funkcja tego budynku została w całości przeniesiona na pozostałe budynki gospodarcze, usytuowane na terenie gospodarstwa rolnego, a zatem nie służył on zaspokojeniu niezbędnych potrzeb skarżącej i osób mieszkających w gospodarstwie. Organ podkreślił też, że przyznał rodzinie K. D. zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na usunięcie szkód w budynku mieszkalnym. Ponadto rodzina otrzymała pomoc rzeczową (stal - pręty stalowe, farba, gładź szpachlowa, papa wierzchniego krycia, cement). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, stwierdzając iż jest ona krzywdząca i nie stanowi o stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła, że organ I instancji po raz kolejny nie uznał wskazanej przez nią szkody, nie podając przy tym nowych dowodów, świadczących o braku podstaw do przyznania jej zasiłku. Wskazała, że stanowisko przedstawiane przez organ I instancji w kolejnych odmownych decyzjach jest niespójne, gdyż decyzja z dnia [...] maja 2018 r. dotyczy odmowy pomocy na remont budynku - stodoły, natomiast decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmowy pomocy na jego odbudowę. Odnośnie otrzymanej pomocy rzeczowej skarżąca wskazała, iż nie pochodziła ona z budżetu gminy, lecz z darów, które otrzymali wszyscy poszkodowani podczas nawałnicy. Skarżąca zarzuciła również, że wywiad środowiskowy przeprowadzony przez opiekę społeczną w S. na terenie jej nieruchomości był nieprofesjonalny. Pracownice opieki społecznej przeprowadzające wywiad nie chciały zobaczyć miejsca po stodole, nie zainteresowały się tym, gdzie znajdują się płody rolne, drewno na opał itp., a także tym, że w miejscu stodoły stoi przyczepa, a na niej słoma dla trzody chlewnej, zaś pasza leży na palecie przykryta planem, a drewno na opał na podwórku. W związku z tym nieprawidłowo uznały, że funkcję budynku przejęły dwa pozostałe budynki gospodarcze, co jak wskazała skarżąca, nie jest prawdą, gdyż w budynkach tych przechowywane jest zboże, trzoda chlewna itp. Skarżąca podkreśliła przy tym, że budynek stodoły jest niezbędny do zapewnienia bytu rodzinie, gdyż przechowywana w nim była żywność dla zwierząt (trzody chlewnej i drobiu) oraz opał na zimę do ogrzania domu. Strona zarzuciła także, że organ niezasadnie zarzuca jej brak podejmowania działań w kwestii odbudowy / remontu stodoły, ponieważ bez środków finansowych nie jest ona w stanie tego zrealizować, niemniej udało się jej pozyskać wrota do stodoły. Skarżąca nie zgładziła się poza tym ze stwierdzeniem organu, iż w dniu nawałnicy pod adresem [...] nie było prowadzone przez nią i jej rodzinę gospodarstwo domowe, podkreślając że pod tym adresem zameldowani są również jej brat z rodziną oraz matka, która ma służebność wieczystą w mieszkaniu i korzystaniu z dobrodziejstw gospodarstwa, a także że jej rodzina mieszka pod adresem [...] i w dniu nawałnicy prowadziła tam gospodarstwo domowe. O nieprzerwanym prowadzeniu gospodarstwa świadczy też, zdaniem skarżącej, przyznanie pomocy celowej do 6 tys. zł, którą rodzina skarżącej otrzymała po wywiadzie przeprowadzonym z jej bratem. Pomimo, że w dniu nawałnicy skarżąca przebywała poza granicami kraju u ciężko chorej koleżanki, celem udzielenia jej pomocy, okoliczność ta nie stanowi o ustaniu prowadzenia przez nią gospodarstwa domowego, zważywszy że organ nie przedstawił – jak zaznaczyła - żadnych dokumentów świadczących, że prowadzi ona gospodarstwo domowe poza granicami kraju, a strona nadal jest zameldowana tylko pod jednym adresem, tj. w [...]. Na dowód mieszkania pod tym adresem przedłożyła ona organowi oświadczenie podpisane przez sołtysa i radę sołecką mieszkańców [...]. Skarżąca powołała się w tym kontekście na wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 664/10, w którym poddane analizie zostało pojęcie "wspólnego gospodarowania". Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO, wskazując na określone w ustawie o pomocy społecznej warunki przyzna wnioskowanego zasiłku celowego, stwierdziło że – mając na uwadze, że rodzina skarżącej otrzymała już wcześniej zasiłek celowy w kwocie [...]zł na usunięcie szkód w budynku mieszkalnym oraz, że przyznano jej pomoc rzeczową, a uszkodzony budynek gospodarczy został całkowicie rozebrany i jego funkcje przejęły inne budynki – brak było podstaw do przyznania zasiłku celowego na jego remont, czy też odbudowę, zwłaszcza, że do tej pory nie zostały podjęte jakiekolwiek działania na rzecz odbudowy zniszczonego budynku. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów w sytuacji, gdy skarżąca spełniła warunki uprawniające ją do uzyskania pomocy w formie wnioskowanego zasiłku celowego, zaś odmowa przyznania takiej pomocy w oparciu o regulację prawną zawartą w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-715-10/2017, pozostaje w rażącej sprzeczności z ww. uregulowaniami ustawowymi oraz "ratio legis" tych przepisów i nie może stanowić podstawy prawnej takiej odmowy; 2. obrazę prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ups, poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej na rzecz skarżącej i jej rodziny pomimo niemożności przezwyciężenia przez nią trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości; 3. obrazę prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 i 3 ups, poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę udzielenia wsparcia skarżącej i jej rodzinie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 4. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak ustalenia i uwzględnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, a w szczególności: - czy dochody gospodarstwa uległy zmniejszeniu w wyniku uszkodzeń powstałych w wyniku nawałnicy, - dlaczego strona nie podjęła działań zmierzających do odbudowy stodoły, - czy strona posiada wystarczające środki finansowe na odbudowę budynku inwentarskiego, - jakie są dochody skarżącej i jej rodziny, - jaki dochód przynosi prowadzenie gospodarstwa w miejscu dotkniętym nawałnicą i czy uległ on zmniejszeniu w wyniku uszkodzeń powstałych w sierpniu 2017 r., - gdzie przetrzymywane są opał i żywność dla zwierząt, które do tej pory znajdowały się w zniszczonej stodole, - czy skarżąca i jej rodzina korzystają z pomocy osób trzecich w zakresie przetrzymywania opału i żywności dla zwierząt, - jakie środki do tej pory zostały przeznaczone przez stronę i jej rodzinę na prace naprawcze i remontowe oraz czy odmowa pomocy wiąże się z odmową możliwości obudowy zniszczonego przez nawałnicę budynku stodoły, jak również zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych; 5. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem, iż strona ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji skarżąca podniosła, że została pozbawiona jakiegokolwiek udziału w czynnościach postępowania, a protokół wywiadu podpisany został nie przez nią, a przez jej brata. Podkreśliła również, że istotnym jest fakt korzystania z pomocy sąsiadów w zakresie przetrzymywania tam produktów, które do tej pory były trzymane w zniszczonym budynku, co jednoznacznie wskazuje na trudną sytuację majątkową skarżącej oraz związany z tym brak możliwości podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu sprzed nawałnicy. Podniosła także, że przy ustaleniu wartości odbudowy zniszczonego budynku organ powinien uwzględnić okoliczność, że skarżąca była zmuszona ponieść również koszty związane z jego rozbiórką. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutu strony dotyczącego podpisania przez brata skarżącej istotnych dokumentów w toku postępowania, organ wskazał, iż jest on niezasadny, gdyż skarżąca udzieliła swojemu bratu stosowanego pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do składania wszelkich oświadczeń woli, w tym do odbioru wszelkich pism i dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiad bowiem kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane normy, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez właściwe uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, zgodnie z powyższymi wymogami, stanowi więc gwarancję wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ nie wyjaśni stronie postawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, zgodnie z ww. wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa, co obejmuje również brak odniesia się do okoliczności i zarzutów podnoszonych przez stronę. Brak ustosunkowania się do zarzutów i argumentacji odwołania, oznacza niespełnienie wymogów zawartych w art. 107 § 3 kpa. Zauważyć należy, że uzasadnienie decyzji, stanowi jej integralną część, a sporządzenie go w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na odbudowę budynku gospodarczego zniszczonego na skutek zdarzenia klęskowego w postaci nawałnicy z dnia [...] września 2017 r. z uwagi na brak prowadzenia przez skarżącą, jako osobę uprawnioną do świadczenia, gospodarstwa domowego pod adresem [...] w związku z przebywaniem strony poza granicami kraju, a także ze względu na ustalenie, że budynek gospodarczy nie służył niezbędnym potrzebom bytowym osób mieszkających pod adresem [...] gdyż należące do skarżącej gospodarstwo rolne prowadzone było na jej rzecz i w jej imieniu, a funkcję zniszczonego budynku gospodarczego przejęły pozostałe usytuowane w gospodarstwie budynki. Z powyższych względów organ stwierdził, że budynek gospodarczy nie służył także niezbędnym potrzebom bytowym skarżącej. Skarżąca zakwestionowała w odwołaniu od decyzji organu I instancji powyższe ustalenia organu, zarzucając przede wszystkim nieprawidłowe i nieoparte na materiale dowodowym ustalenie, że w dniu nawałnicy pod adresem [...] nie było prowadzone gospodarstwo domowe przez skarżącą i jej rodzinę oraz, że funkcję budynku gospodarczego przejęły dwa pozostałe w gospodarstwie budynki gospodarcze. Pomimo powyższych zarzutów skarżącej, organ II instancji do żadnego z nich się nie odniósł. Uzasadnienie decyzji, sprowadzało się bowiem wyłączanie do przytoczenia określonych w ustawie o pomocy społecznej warunków przyznania zasiłku celowego, bez odniesienia ich do zindywidualizowanych okoliczności faktycznych sprawy oraz podniesionych przez skarżącą zarzutów. Organ II instancja w ramach motywów decyzji odnoszących się do przedmiotu sprawy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rodzina skarżącej otrzymała już wcześniej pomoc oraz, że uszkodzony budynek został całkowicie rozebrany, a jego funkcję przejęły inne budynki i nie zostały podjęte działania na rzecz odbudowy budynku. Zdaniem Sądu tak sformułowana decyzja organu II instancji narusza ww. przepisy prawa i nie wyjaśnia istoty sprawy, którą stanowiła kwestia prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą / jej rodzinę pod adresem [...] oraz okoliczność czy przedmiotowy budynek gospodarczy służył zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej / jej rodziny. Uprawnienia natomiast do otrzymania wnioskowanego świadczenia w świetle obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej i opartych na nich Zasadach nie determinuje sama okoliczność otrzymania wcześniej wsparcia z pomocy społecznej w związku z klęską żywiołową, na którą to powołał się organ odwoławczy, zważywszy że z ustaleń tego organu wynika, że wsparcie to otrzymała rodzina skarżącej, a nie skarżąca oraz, że ukierunkowane one było na usunięcie szkód w budynku mieszkalnym, a nie gospodarczym. Nie przesądza o uprawnieniu do otrzymania świadczenia także stwierdzenie organu odwoławczego, że budynek gospodarczy został całkowicie rozebrany, skoro wynikało to z nakazu rozbiórki właściwego organu z uwagi na stan budynku po nawałnicy. Stwierdzony natomiast przez organ odwoławczy brak podjęcia działań na rzecz odbudowy zniszczonego budynku, bez odniesienia tego ustalenia do indywidulanych okoliczności sprawy związanych z samą możliwością (zwłaszcza finansową) odbudowy budynku, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Co istotne, pomimo że w sprawie decyzji o odmowie przyznania wnioskowego świadczenia została wydawana po raz czwarty, w następstwie uchyleń przez SKO decyzji odmownych organu I instancji, co już wskazuje na skomplikowany i sporny charakter sprawy, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazał jakie fakty uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie odniósł się także do zarzutów strony skarżącej, w tym dotyczącego dowolnego ustalenia, że funkcję budynku gospodarczego przejęły dwa pozostałe w gospodarstwie budynki gospodarcze. Pomimo podniesienia tego zarzutu w odwołaniu, organ odwoławczy, ponownie powołał się na okoliczność przejęcia funkcji budynku gospodarczego przez inne budynki, bez wskazania dlaczego i na jakiej podstawie uznał, że taka sytuacja ma miejsce w sprawie, pomimo zaprzeczeń strony skarżącej co to wystąpienia takiej okoliczności. Organ odwoławczy w żaden też sposób nie ustosunkował się do zarzutów i twierdzeń skarżącej o prowadzeniu gospodarstwa domowego pod adresem [...]. W tych stanie rzeczy, brak wyjaśnienia przez organ II instancji podstawy faktycznej decyzji oraz brak odniesienia się od zarzutów odwołania, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych, istotnych i spornych okoliczności sprawy oraz z powołaniem się na okoliczności, które same w sobie nie determinują uprawnienia do otrzymania wnioskowanego świadczenia, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Wymaga to ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji. Tym samym zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji zarzucić należy brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji opartej na zgromadzonym materiale dowodowym oraz brak ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organ I instancji. Spowodowało to, że zaskarżona decyzja w omawianej części nie poddaje się kontroli Sądu w świetle stanowiących jej podstawę przepisów prawa. Powyższe uchybienia ww. przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziły do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO wyjaśni postawę faktyczną i prawną decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa i, odniesie się do zarzutów odwołania. Ponadto organ odwoławczy jednoznacznie wypowie się czy analiza przesłanek dotyczących uprawnienia do otrzymania wnioskowanego zasiłku celowego dotyczy skarżącej jako osoby uprawnionej, rodziny zamieszkującej w gospodarstwie strony, czy też konkretnego członka tej rodziny. Określi też jednoznacznie czy odmowa udzielenia wnioskowanej pomocy dotyczy odbudowy budynku gospodarczego czy też jego remontu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji.